中央環境審議会自然環境部会自然公園のあり方検討小委員会（第６回）議事録
議事次第
- 開会
- 議事 （１）自然公園法の施行状況等を踏まえた課題について
- 閉会
（２）検討の進め方について
（３）その他
議事録
午後１時００分開会
○国立公園課課長補佐 予定の時刻となりましたので、ただいまから中央環境審議会自然環境部会自然公園のあり方検討小委員会を開催させていただきたいと存じます。
本日の出席者数でございますが、所属委員11名のうち10名の委員のご出席いただいており、定足数を満たしておりますので、本小委員会は成立しております。なお、磯部委員はご欠席と伺っております。
では、会議が始まります前に、お手元にお配りした資料の確認をさせていただきます。資料でございますが、資料１、自然公園法の施行状況を踏まえた課題について。資料２、改正法の施行状況について。資料３。検討の進め方についてですが、資料１の一番後ろのページについております。３、検討の進め方についてです。もし資料等、不備がございましたら、途中でも構いませんので、事務局までお知らせください。
それでは、熊谷小委員長、よろしくお願いいたします。
○熊谷小委員長 午前中に引き続きまして、中央環境審議会自然環境部会自然公園のあり方検討小委員会を開催いたします。
午前中からお疲れのところ、どうぞよろしくお願いいたします。
それでは、議事に入らせていただきたいと思います。
まず、議題の１、自然公園法の施行状況等を踏まえた課題について、事務局より説明をお願いいたします。
○国立公園課課長補佐 午前中に引き続きまして、国立公園課の中澤から資料のご説明をさせていただきます。
まず、お手元にございます資料１と資料２を使いまして説明をします。資料１がパワーポイントと同じ内容となっております。
それでは、改正法の施行状況について、改正法の施行状況については、資料２でございます。これに基づきまして、ご説明させていただきます。
資料２の改正法の施行状況につきましては、平成14年度の法改正の実施状況をもとにまとめさせていただいております。資料２でございます。
まず、平成14年度に改正された内容が、どのような実施状況にあるかを、事実関係をもとにご説明させていただきます。
特別地域及び特別保護地区における規制に、特別地域における土石などの、環境大臣が指定するものの集積が新しく加わりました。これにつきましては、土石、廃棄物、再生資源、及び再生部品等を指定をしております。
下にございますのが、年度別の許可件数でございますが、括弧内が国定公園で、実数が国立公園のものとなっております。おおむね毎年20件から30件前後の許可の件数がある状況です。
特別地域における環境大臣が指定する動物の捕獲等の規制でございます。これについては、９種の動物を９国立公園で指定しています。指定している状況が下にございます。爬虫類と昆虫類に分けてございまして、それぞれ９種の動物を９の国立公園で指定している状況です。
許可件数ですが、平成15年度に本制度が開始されて以降、平成19年度までに国立公園で９件、国定公園で５件の許可を行っている状況です。
特別地域または特別保護地区における湿原などの環境大臣が指定する区域への立入規制ですが、現在のところ、立入規制地区は指定されていない状況にございます。
特別地域または特別保護地区における政令で定める行為の規制です。これについては、特別保護地区内の木竹以外の植物の植栽、種子をまくこと、動物を放つこと（家畜を除く）を規制しております。制度開始以降、国立公園で１件の許可実績がございます。
利用調整地区制度でございます。これにつきましては、西大台利用調整地区（吉野熊野国立公園）で１か所、指定されています。
さらに、中止命令等違法行為に対する是正措置の強化です。これにつきましては、平成15年度に制度が開始されて以降、国立公園で１件の事例があります。
風景地保護協定制度は、国立公園では阿蘇くじゅう国立公園で１件の事例がございます。
公園管理団体でございますが、現在、４団体が指定されております。阿蘇、自然公園財団、知床財団、ＮＰＯ法人の浅間山麓国際自然学校、４団体が指定されております。
自然再生施設の公園事業となる施設への追加でございますけれども、次のページに、自然再生事業の実施状況ということで、全国での位置図が書いてございます。国立公園では７地区、国定公園・国指定鳥獣保護区等では12地区。ご参考でございますけれども、自然公園区域外では６地区、これは16年度までということでございます。
国指定鳥獣保護区でございますけれども、交付金でやってございますのは、平成18年度までの既着手のものでございます。それ以降は、補助金、交付金等の事業ではやっておりません。
その裏に、平成20年度の環境省関係自然再生事業の一覧として、日本地図で示した中身の実施内容等を示したものでございます。
以上、駆け足的でございますけれども、平成14年、前回法改正の追加された事項についての実施状況をまず説明させていただきました。
続きまして、資料１に戻っていただきまして、自然公園法の施行状況を踏まえた課題について、ご説明させていただきたいと思います。
午前中は、私ども事務局のほうで論点として、保護と利用という大きなくくりで、その中では、保護に関しては海域、それから、積極的な管理をしていく必要があるのではないかといった整理をさせていただきました。そうした、午前中に整理をさせていただいた項目に沿いまして、それぞれの個別に少し詳しめの資料でご説明させていただきたいと思います。
最初にご説明させていただきますのは、国立・国定公園における生物多様性保全の充実でございます。その中でも、国立・国定公園の海域保全に関する現状と課題についてご説明します。
海域での指定の現状が書いてございますが、普通地域ですけれども、海域で指定している保護区のうち、およそ99％以上が普通地域となっている状況が、１つの特徴ではないかと思います。陸上ですと、例えば国立公園では普通地域は28％、３割弱ぐらいというようなところからも、海域と陸上では、保全の対象や目的の実際の状況というのは若干違うのかもしれませんけれども、保全の仕方としては差が見られる状況があると言えるのではないかと思います。
それから、藻場、干潟、サンゴ礁と国立・国定公園の指定状況です。午前中、委員の方からも、干潟の指定の状況が少ないのではないかと指摘がございました。上の表が実数で、それを円グラフにしたものがその下でございますが、午前中は円グラフを見ていただいたところでございます。その中でも、干潟ですが、そのほとんどが普通地域という状況が見てとれます。藻場も、サンゴ礁も、同様の傾向が見てとれるということでございます。
続きまして、海域での自然とのふれあいの現状について、ご説明させていただきます。海域でのエコツアーの実施状況で、これは、環境省が開設したエコツアー総覧におきまして、エコツアーの開催情報件数を私どものほうで集計したものです。環境省のホームページで、エコツアーの事業者がそれぞれ登録できる仕組みになっております。平成16年度に関しては、７月からスタートしているので、年間を通しての比較はできないですけれども、おおむねの傾向は理解できるのではないかと思います。年を追って増加するような傾向がある状況でございます。
それから、竹野スノーケル・ビジターセンターの磯観察のデータでございますけれども、これは14年から19年のデータで参加者数が倍増している。それから、シーカヤックによる自然探勝の状況ですけれども、これは15年から20年でのデータを集計したところ、２倍ぐらいに増加している状況が見てとれます。海での自然とのふれあいというのは、場所によることなのかもしれませんが、参加者数が増えている状況がある。
この表にはございませんけれども、例えば長崎の佐世保でも、九十九島で民間事業者が実施している海の体験プログラムが、この10年間の間にはおよそ倍になっていると聞いております。
それから、海域の保護と利用に関する新たな課題を整理させていただきました。これまでサンゴ礁や藻場などの優れた海中の景観については、海中公園地区に指定し保護に対応していた。
一方、海域の普通地域とされていた海岸、海蝕崖ですとか島嶼等の、陸域と海域が一体になった優れた自然風景をなす海面等につきましては、これまで陸域から眺望対象として優れている状況でしたが、先ほどご説明したように、海洋性レクリエーションが多様化し、しかも場所によって参加者数が増えている傾向もある。そういったこともあり、従来の優れた自然の風景としての価値に加えて、自然とのふれあいの場としての価値が高まっているのではないか。こうした海域での海水の澄んだ様子、海上の静穏な様子、そういった海面風致を保護していく必要があるのではないか。利用の面からそういうことが言えるのではないかと考えております。
一方でそういったレクリエーション、自然とのふれあい活動が不適切に行われると、動力船等が繁殖地へ過度の接近をすることによって、海鳥の生態に影響を及ぼしていることも発生している。これはケイマフリという海鳥でございますけれども、北海道では減っているような状況があるとの指摘もされているところでございます。
これはご参考ですが、国立・国定公園の規制の現状で、海域と陸域でどういった規制があるかをお示しした内容でございます。
続きまして、国立・国定公園内の生態系の管理に関する現状と課題でございます。まず、特別地域等の地域を指定しまして、その地種区分に応じて国立公園内の保護を図る。行為の規制によって自然の風景の保護を図る、規制的手法でスタートしているのが、１つのポイントではないかと思います。各国立・国定公園の管理の手法でございます。
それが、５年ほど前より、過去に損なわれた自然環境について、複数の施設を一体的に整備することによって当該地域の生態系の健全性を回復させるといった、自然再生という取り組みが始まりました。失われた自然を再生していくと取り組みが始まっているところですけれども、最近の課題として、シカ等による自然植生等への被害、食害が非常に深刻化している状況でございます。それから、他の地域から動植物が侵入したことによって、在来の動植物の駆逐等が行われているということでございます。
これは、これまでの人為的な行為を規制していくといった、規制を主体とした生態系の管理では限界にあると言えると思っているところでございます。こうした状況を踏まえ、食害をもたらすシカの捕獲や、食害から自然植生を保護するといった生態系を積極的に管理する、優れた自然の風景地を保護するための取り組みを実施する必要性がある。留意事項で書いてございますけれども、自然界は、原因と結果、どういったアクションをすればどういったアウトプットが出てくるかというのは、難しいところでございます。その不確実性を補うためにも、計画や実施状況を絶えず点検して、修正しながら、より的確なものへと見直していく。順応的な手法による対応が必要なのではないかということを留意事項として記述させていただきました。
具体事例でございます。シカによる高山植物の被害です。これは南アルプス国立公園ですが、もともとシナノキンバイという高山食物の場所でございましたが、食害によって何もないようなところになってしまった。かつて高茎草本が優先していたところですけれども、マルバダケブキという、シカがほとんど食べないような植物が残るだけの状況になっている。シカが小さく写っている写真がありますけれども、わかりにくくて大変申しわけないのですけれども、コバイケイソウを食べていたというような状況でございまして、本来は食べないような種まで食性が広がっている状況もあるようでございます。
これは中部山岳国立公園・立山連峰の事例でございます。人が入るということもあるのでしょうけれども、オオバコ、フランスギク、セイヨウタンポポ、そういった外来種の侵入により、在来植物、昆虫、ライチョウなどからなる高山生態系への影響が懸念されている状況でございます。これは、外来種だけを除くということではなく、それも含めて全体の生態系を見ながら、統合的な管理を進める必要があるというようなことが考えられるところでございます。
国立公園におけるニホンジカによる生態系への影響、午前中に委員の方からもご指摘がありました、南アルプスの事例もございます。現在29の国立公園が指定されているのですけれども、そのうち19で何らかの被害が発生している状況でございます。
国立・国定公園内の外来生物等の現状と課題でございます。先ほど、本来は生育・生息しない動植物の持ち込みのことについてお話しさせていただきましたけれども、当該地の風景に直接的な影響、または時間の経過とともに繁殖・成長等により影響が拡大する。具体的に申しますと、移入された草食動物により地域固有の植生が食べられてしまう。食べられたことによって、裸地化して土壌流出等の二次的な被害が発生する。移入された肉食動物による地域固有種の捕食ですとか、移入された植物の成長繁茂による在来植物の駆逐・交雑等が起きている。例えば富士箱根国立公園等では、ネズミの駆除を目的に放たれたイタチが、三宅島ですけれども、やはり爬虫類とか鳥類といった自然景観にも影響を与える事例がある。座間味島でも、ウミガメへの影響が生じていると聞いています。
これは人事的な持ち込みですけれども、白山国立公園で本来分布しないところに人為的に持ち込まれたコマクサが拡大して、コマクサの畑のような感じに生育しているようなことが見られる。これはノジギク、国定公園の事例でございますけれども、左にある黄色いシオギクは本来生息する植物です。それが、園芸用に持ち込まれたノジギクと交雑して自然の景観、風景に影響を与えているような状況があるということでございます。
以上が、保護施策関係、生物多様性保全関係についての概略で、現状を少し具体的な事例に即して、午前中にお話しできなかったような中身をお話しさせていただきました。
次は、午前中に整理させていただいた項目の利用の視点でございます。安全で快適な利用の推進の観点からの施策の充実というタイトルをつけております。
まず、国家戦略で利用の視点をどのようにとらえているか。その現状と課題を抜粋して書いています。国立・国定公園は、自然とのふれあいや環境学習の場であって、その役割、機能を強化、充実していくことが重要である。それから、自然とのふれあいを求める国民のニーズに応えた、安全で快適な利用の推進の観点からの施策が必要ではないかと指摘されています。
具体的施策として、国家戦略に書かれているのは、例えば自然観察会ですとかビジターセンターなどにおける自然環境保全についての普及啓発を推進していくということ。さらには、環境教育とか環境学習の推進など、自然公園利用の質の向上に向けた取り組みを推進していく。また、そういったふれあいの場を整備していきましょうといったことで、具体的施策として整理されてございます。
その次、午前中にも、環境省で直轄整備をしているとお話したところですが、ではそのような施設は具体的にどのように管理されているのか、具体的な事例をご説明したいと思います。
ビジターセンター、インフォメーションセンター、休憩所的な機能を持つ施設を環境省直轄で整備しています。これらの管理運営は、カウンターや館内での案内、それから自然観察会の開催等とか、施設の開閉、清掃、修繕と言った基礎的な施設の維持管理。さらに、その管理運営の方法ですけれども、維持管理を環境省から委託しまして、運営を環境省、それから関係自治体、関係団体により設置される運営協議会等で実施する事例が多いということでございますが、一方で、全額国費で管理運営を行っている事例もございます。
公衆トイレですけれども、例えば清掃とか、トイレットペーパーの交換とか、浄化槽の維持管理等の管理を行っていますけれども、その方法については、環境省からの委託ですとか、先ほど申したような関係者で設置する運営協議会で維持管理されている。一方、ビジターセンター等と一括で維持管理しているような事例もある状況です。また、トイレチップのように、尾瀬国立公園等ではかなり一般化してきているところでございますが、利用者からの協力金を費用の一部に充てているような事例もあります。ただし、こうした施設に関していろいろと不満があることが、調査結果から得られているといます。
施設管理の方法ですけれども、直接その管理をする直営は、国も地方公共団体も変わりはないと思っております。業務委託ですが、これは施設の維持管理運営のうち、その一部を民間事業者等に委託するというもので、国、地方公共団体等の設置者は管理権限を有して、受託者は契約に基づいた責任を負います。
この管理の費用ですけれども、施設所有者の負担として、原則として業務受託者は収入を得ることができないような方法です。この業務委託の方法につきましても、国と地方公共団体は同じような仕組みで動いています。
管理委託でございますが、管理受託者が管理権限を有してその責任を負う。管理費用につきましては、受託者で負担するような仕組みでございます。管理委託された施設から生ずる料金収入は受託者に帰属して、それを管理費に充てるような仕組みになっています。これは、国におきましては、港湾とか土地改良とか、特別な事例におきまして、法令の規定に基づいて、国有財産法の特例として行われています。
地方公共団体にも管理委託の方法はあったのですけれども、現在は指定管理者制度という制度に移行しておりまして、地方自治法に基づき、主として公共団体を対象としていた公の施設の管理主体を、民間事業者を含む幅広い団体まで開放した制度でございます。指定管理者には、管理代行者として管理権限を含め、事務・業務を委任することが可能である。これは、地方議会がその議決により行うという仕組みでございます。
費用の関係につきましては、委託費の支払いとか利用料制、その両方のタイプ。委託費は、施設の所有者が支払うものです。利用料金は、施設の管理を受託した方が、料金をとって運営していく。併用というのは、その両方を兼ね備えて実施していくというようなものである。収入はその指定管理者の受託をした者が収益として得て、またその管理に充てることができるといった仕組み。国におきましてはこういった規定は、現在ない状況にございます。
指定管理者によって国立公園の施設が適切に管理されている事例が、磐梯朝日国立公園と大山隠岐国立公園でありましたのでご説明します。例えば、山形県立自然博物園では、県が設置した施設を第三セクターが指定管理者として運営を行っておりまして、指定管理者制度の導入によって年間50回程度のイベントが実施されている。シーズン中は毎日２回、インタープリターによる野外案内活動が実施されている。
志津野営場、これは隣接する場所、同じ第三セクターの方が管理運営しているのですけれども、一体化した管理運営を行いながら、連携してうまく回っていると聞いています。
三瓶の自然館ですけれども、島根県が設置したものを財団法人が指定管理者として管理を行っている事例でして、これも毎週日曜日に館内ガイドとか、毎週土曜日の工作教室などが実施されている。ソフト面が非常に充実していること。利用者のサービスとして、喫茶コーナー設置もあるということでございます。運営を受託している者のいろいろと創意工夫も見られているとの情報も聞いています。
ここまで一応資料１と２について、駆け足的で大変恐縮ですけれども、午前中ご説明した中身についての少し詳しめにご説明させていただきました。
○熊谷小委員長 ありがとうございました。
それでは、ただいま事務局から説明のありました件について、ご意見、ご質問をお願いしたいと思います。 大澤委員、速水委員の順で、お願いしたいと思います。
○大澤委員 話題が、保護と利用に大きく分割されている印象ですが、そのうちの保護の部分について、主としてここで触れられているのは、規制的な手法による保護といいますか、そういうことが中心になっているように思うのですけれども、午前中のご説明でも、何ページ目かに、国立・国定公園内の生態系管理に関する現状と課題というテーマで触れられている部分があるのですけれども、生態系管理という言葉を使ったり、あるいは国立公園の目的として、今までの風景的な見方だけではなくて、平成14年に生物多様性を保護することが国立公園の責務だとして加えられたと思うのですが、そういうときに、保護のためにとる手段が、規制だけでは不足していると思うのですね。現実にいろいろ国立公園で起きている問題は、規制的な手法で解決できるような生物多様性の保護とか、あるいは生態系の管理という部分はあまりなくて、むしろここで取り入れるとすれば、具体的に必要な手法といいますか、施策というか、それが抜けているのではないかと、私は常々思うのです。
それでは、保護をするためには、自然の状況をきちんと、モニタリングという言葉が適当だと思うのですけれども、例えば保護すべき希少種の状況とか、シカの個体群とか、侵入した外来種の個体群というような、漠然的な生態系管理と言ってしまうのではなくて、それぞれのターゲット、その場合は保護すべき種もあるし、あるいは生態系に悪い影響を及ぼす外来種もあるとは思うのですけれども、そういう特定の種についてきちんとしたモニタリングをして、その後に、例えば、自然再生であるとか、あるいは保護の仕方であるとかを具体的に考えていくステップが必要と思うのですけれども、それが抜けている気がするのですね。
要するに、自然の現状がどうなっていて、それに対してどういう保護対策をとるべきなのか、そっくり欠落していて、それは今までの自然公園の指定の仕方であるとか管理の仕方の継続で物事を考えているからではないかと思います。
生物多様性を守ることを取り入れたときには、今までの保護とか管理のやり方を見直してみないと対応できないというふうに、いろいろな状況を見ると思うのですね。種の保存法というのは、極めて貴重なといいますか、特別な種に今のところ日本では限定されているようですけれども、それから外来生物法も施行されているわけですけれども、そういう法律で問題にする以前の、実際に国立公園の中で保護とか管理をしていかなければならない生物は、実はいっぱいいるのですね。それについて何らかの対策をとるような視点を持たない限り、問題が起きてから後追いで、シカをどうしようとか、外来種をどうしようとか、そういうこと自体が、基本的な生態系管理の視点が欠落していたせいではないかと思います。
ですから、自然公園のあり方というのを考えるときに、今までの規制と保護、あるいは保護と利用というやり方だけで足りているのかどうかということを、見直すべきではないかと、私は思うのですが。
○熊谷小委員長 それでは、速見委員、桜井委員、鹿野委員、森本委員、そして土屋委員の順で、ご質問なりご意見をいただきたいと思います。よろしくお願いいたします。
○速水委員 ありがとうございます。
先ほどのご意見と少し似ているのですけれども、保護として、外来種に関してのコントロールは、もっともっと一般の方に分かるぐらいにどんどん表に出していったほうがいいような気がするのですね。特に国立公園の、特に保護すべき地域、あるいは国立公園の周辺の地域も含めて、どういうものが外来種であって、どういうものをなくしたいのか。林業関係でほかの国に行くと、外来種をコントロールするボランタリー組織をしっかり作ってあって、どうしてもそこを保護したい周辺に関しては、徹底的に外来種を除去するようなバッファーゾーンをつくるための努力を、地域で一生懸命している。
外来種をみんなで駆除しよう、植物の場合に限ってですけれども、やろうと思えば、当然、どれが外来種であり、どれが在来種だということを学ばないと全然できない。子どもたちにとっても、地域の生態を学ぶのに非常にいいということで、かわいいからとかきれいだからとか、さっきの例に挙げられたキク科のも、結構交雑種きれいですよね。これかわいいなって、単純にそうなるわけです。これはもうしょうがないと思うのですね。それはなぜいけないのか、という話を含めて、これをボランタリーでやったらどうだというような形のプランをしっかり立てやっていかないと、多分とめどもなく、国立公園の中に侵略されてくるのだろうと思います。
それから、シカの問題ですけれども、林業にとってシカは大変問題で、特に国立公園と外との問題ですね。つまり、我々民間の林業地だとか農業地だとか、環境省もしっかりと理解をしておいて、国立公園のシカの駆除はどうするのかという話。あるいは国有林に関しても、しっかりご意見もしていかなければいけないと思うのですね。また、国立公園の中でさまざまな宿泊施設とか民間の部分があるのですけれども、例えばそこに対して、国立公園の中でとったシカの肉の利用をできるような仕組みを、環境省がやるわけにはいかないのでしょうけれども、サポートしながらつくっていく。そうすれば、それも１つのアピール、国立公園のシカは、嫌がる人もいれば喜んで食べる人もいるでしょうけれども、きっちりした仕組みをつくって、それを特徴にしていく。そこまでやっていかないと、コントロールはできないだろうと思います。
それから、今お話を伺っていると、様々な利用形態がでてくるし、今後、利用を増やしていこうと思ったときに、これも生態のモニタリングと同じように、利用の満足度をどうやってチェックをしていくかは、今までの手法で見ていってもだめだと思うのですね。ぜひとも大学、研究所でも結構ですし、あるいは民間の組織と組んでもいいでしょうから、利用の満足度をとらえていく仕組みをしっかりつくっておかなければいけないと思うのです。国立公園とどこかの公園と比較してというのではなくて、例えばディズニーランドと比較して、ここの国立公園に来た人は、満足度としてはどちらが高いのかという比較は、当然あってしかるべきですね。休みの日にどちらに行こうかと。山側に行くのか、アミューズメント施設に行こうかという判断、迷いは、当然あっておかしくはないですし、そういう人たちを１人でも国立公園の中に呼び込む努力も必要だと思う。そういう意味では、満足度を高くしようではないかという考え方をとっていかないと、そんな気がいたします。
○熊谷小委員長 ありがとうございました。桜井委員、お願いいたします。
○桜井委員 私の勘違いかもしれませんけれども、この小委員会で何を話すのか見えないのですが。
というのは、今回海域がかなり入っていますけれども、例えば海域の普通地域、海中公園地区に関する表などがありますけれども、これに対してどのような見直しを考えるのか。これは非常に大事なことだと思うのですね。瀬戸内海は国立公園にほとんど入っていますよね。こういったところでもし、海中公園地区と普通地域の見直しをかけるとすれば、かなりの問題が出ますよね。ですから、どういう形でこれを、議論していったらいいのかをまずお聞きしたい。
それから、自然公園に関するあり方ということでは、ある意味では、行動する自然公園という言い方で、多様性の保全もしますし、自然の再生もします。もう一つ大事なことは、生態系サービスですね、そこで持続的に漁業をやっている方も、あるいはそこを見に来る方も、生態系サービスをどのように評価していくか。自然公園を有効に保全しながら利用していくという観点でいくとすれば、海域についてもそれなりの考え方ができると思うのですね。
そこら辺が見えないものですから、どこまであり方を検討するのかを教えていただければと思います。
○熊谷小委員長 ありがとうございました。鹿野委員、お願いいたします。
○鹿野委員 資料２、法改正の施行状況です。これを見ると、最初の物の集積ですが、これは実績あるのですが、それ以外は何のために法改正したのかわからない。要は、実績がないということは必要性がないということにつながる、そういうおそれがあると思うのですね。この辺については何らかの理由があると思うので、それなりの説明をいただきたいと思います。特に、生物多様性は大切と言っているのに、指定動物がこれだけしかないとか、指定植物とか、海中公園の指定動植物とか、その種数と比べたらほとんどないに等しいですよね。何でこういうことになっているのか。一生懸命やろうと言っているお題目と実際がだいぶ違うという疑問です。
もう１点は、総理府の世論調査で、ごみの散乱が問題となっていて、たしか件数で言えばこれは圧勝ですよね。それなのに何で対策に入れていないのかということです。この答えが出てきたのがおかしいと思っているのですが、自然公園ではごみの散乱というのは相当なくなっている。それで、六十何％の人が感じているのは、むしろそれは変だと思うので、むしろ何でということを尋ねたいです。もし本当だったら対応しないのはおかしいと思っています。
○熊谷小委員長 ありがとうございました。森本委員、お願いいたします。
○森本委員 生物多様性の保全を１つの目標とする限り、第１の危機に関しては、これまでの手法でそれなりにうまくいくのだけれども、第２、第３をどうするかということだろうと思います。
私が相談に乗った例で言いますと、瀬戸内海の第２種の特別地域で、植生管理をやって、在来のツツジを生かした景観をつくろうという、守っていこうという、あるいは山火事の後の再生をやろうとなると、ニセアカシアの大きなのがあって、30％の間伐率を考えると、１本切ってしまえばもう何もできないような話で、現場でかなり対応が難しかったことがあり、だから、第２、第３の危機に対応した生態系管理をきっちりと位置づけるというのが、必要なのかなと思いました。でないと、現場でいろいろ困った対応が出てくると思います。
もう一つ、この前の第３次戦略で指摘された温暖化の問題ですけれども、温暖化に対応した自然公園のあり方を長期的に考えていく必要があろうかと思います。どういうところが生態系として脆弱なのかという評価であるとか、良質なコリドーを整備するというようなことが言われているのですけれども、今後、保護を考えると大変重要な問題になると思います。
それから、海の専門ではないのですけれども、学術会議で、海の専門の先生のお話を聞くと、海はもうむちゃくちゃで、保護できるところはどこでもいいからしたほうがいいというような、極端なご意見の先生もいらっしゃるくらいです。そういうことを踏まえて、国立公園でどうするかというようなことがあると思います。里海という概念もあるのですけれども、先生によっては、そういう概念が成り立つところもあるけれども、実態を考えると、保護を優先したほうがいい場所のほうが圧倒的に多いという見方もあるそうです。専門家ではないのですけれども。
それからもう一つ、第２の危機に関連するのですけれども、湿原が課題としてあると思うのです。特によく知っている西日本の湧水湿地に関連した湿原は、軒並み少なくなって、圧倒的に危機ですね。その原因は、大概森林化です。森が増えて、かつての愛知万博で物議を醸したところもそうですし、実際に保護と規制だけで湿原の生物多様性は守れない状況で、ではどうするというときに、新たな生態系管理の枠組みとかを決めていく必要があると思います。
○熊谷小委員長 ありがとうございました。土屋委員、石坂委員の順でお願いします。
○土屋委員 私もこの小委員会の議論がどのように進むのか、少し読めないところがあって、何を議論したらいいのかもう少し明確にしていただけたらと思います。
自然公園のあり方を検討するという大きなくくりの中で、現在わかっている課題を、抽出していただいているわけですけれども、既にご議論あったように、私たちは将来、こんなことをしなければいけないという、もっと多くの考え方をきっと持っているに違いないと思うのですね。そういうことも含めた広い見方で議論を進めていくと、自然公園がいい形で保存されるのではないかという気が強くいたします。
その中で、日本の国立公園など、非常に広いところに分布しているものを全体的にとらえて議論できることと、各公園個別に議論したほうがいいことはあると思うのです。議論を分けて、全般的に議論すべきことと、それぞれの特徴を踏まえて議論すべき問題をお分けになったほうがわかりやすいと思います。今日は最初ですので、いろいろな課題を抽出するところに時間をとられて仕方ありませんけれども、次からは整理をしていただきたいと思います。
アンケートの中で出てきましたマイナスの面、ごみ等の面ですけれども、その対処は何らかの形でしなければいけないと思いますが、これはモラルの面もあるでしょうし、それから人が増えていく点も関係していると思います。沖縄県などは、観光客を誘致しようとしております。現在、年間数百万人が来るのですが、それを1,000万人に増やそうという計画を知事が打ち出しました。そうすると当然、自然との共存が問題になりまして、どういう共存のあり方があるかという委員会を設置いたしました。結果はこれから出すのですけれども、この後、アジアの人口がどんどん増えている状況が国連でも報告されておりますので、人が増える、観光客が増える、利用する人が増える時にどうあるべきかも気にしておくべきと思います。
それから、高山生態系のかく乱の問題が取り上げられておりましたけれども、ひょっとしたら地球の温暖化がかかわっているかもしれないという、もっと大きな議論をしなければいけないかもしれないので、時には大きい目で、時には細かく見るという、両方の見方で議論をしていかれたらと思います。
○石坂委員 この小委員会で議論するのは、自然公園法が改正後、５年たったので、法律の規定に基づいて見直しをしなければいけない。直すべき点があれば直す。そのためにこの議論をすると私は理解をしておりますが、このお配りいただいた資料から、当局の問題意識は３つだなと感じました。
１つは海域保全の問題で、つまり、海域についての国立公園なり国定公園の割合が少ない。これを増やして保護をすべきであるということが、第１のポイントで、ただし、保護と利用との調整をどうするのか。おそらく漁業権との調整をどうするのかという問題が、現実問題としては一番大きいと思うのですけれども、それをどうするのかというのが、この海域についての第１のポイントではないかと、伺っていて思いました。
２つ目は、シカとか、あるいは外来種であるとか、あるいは外から持ち込んで植栽したとか、そういう動植物の問題にどう対応すべきなのか。
３つ目は、いろんな施設があるけれども、この施設の管理の形態が、国の施設については限られた方法しかないと。管理委託とか指定管理者制度というものが、地方公共団体あるいはほかについてはできているので、これをこの国立公園の施設についてもどのように適用するのかと。そのためには、おそらく法律改正もいるのだろうと思いますけれども。
ご提示いただいた問題は３つだろうと理解をいたしました。
その中で、法律改正を要するものを抽出すれば、この次の法律改正事項ということになるのでしょうけれども、委員の方からお話が出ましたように、法律改正にいたらないようなこともたくさんあると思うのですね。それから、もう一つ、５年目の見直しではありますけれども、これから先をさらに中長期的に見てどうすべきだという議論も、この際しておくべきだと思いますので、そうしたことも含めたご議論をしていただければと思います。
○熊谷小委員長 ありがとうございました。では、原委員。
○原委員 海域の問題の具体的な話で、海で遊んでいる写真が出ているのですね。国立公園の中だけで解決されているように見えるのですけれども、利用の問題は、どこに到着してどこで帰るかという、一連の連続性の中でなければ解決にならないと思います。例えばどこで着替えをして、どこで一休みをして、その道具をどうしているかということの連続性、どこがクライマックスで、どこがステーションになっているのか。利用の問題では、国立公園の中でどこまで解決できるのかを整理をしておかないと、解決にならない。特に海の問題はそう思います。
それと関連して、干潟とかサンゴ礁の状況がお示しされておりますけれども、環境省や国全体としては、これを増やしていくという話なのか、今あるものを整理、守っていくのかということなのか、ちょっと気になりました。
○熊谷小委員長 ありがとうございました。
一応、委員の方々からご意見なりご質問をいただきましたけれども、特にご質問にあった点についてまとめてお答えできる部分は、事務局のほうからお答えしていただき、また、本日ではなくても、次回までにお答えをするというようなこともあろうかと思いますが、順次お答えをしていただきたいと思います。私、委員長から申し上げると、この委員会の目的は３点ではないかとご指摘のあった点について、そのとおりであるのか、つけ加えることがあるのか。それから、中長期といいますか、今後どうするかとか、対症療法ではなくて、根本的にどう考えるかと、その点をまずお答えいただいてから、順次、担当される方々からお答えいただいてもいいと思います。よろしくお願いしたいと思います。
○国立公園課長 各委員から、大変広範に貴重なご意見をいただきまして、ありがとうございます。委員長からご指摘のあった点から、お答えしたいと思います。
まず、事務局から提示いたしましたものの問題意識は、石坂委員ご指摘のとおりでございます。生物多様性の保全という観点で、自然公園、国立・国定公園を見たときに、やはり今課題となっているのが、海域でございます。それから、シカや移入種の話が課題として挙げている点もそのとおりでございまして、この点は、委員から話がありましたが、これまでの規制的な手法だけでは足らない能動的な、あるいは順応的な対応が必要になってきているという認識であり、その部分は制度的な検討をしなければいけないのではないかという問題意識を持っているところでございます。
それから、国立・国定公園のふれあいの中で重要な役割を持っている自然公園施設のサービスと考える上で、私どもが中心的に整備することになりました基幹的な直轄施設について、いかにサービスを永続的に工夫して提供するかを解決するためには管理の仕組みが１つの大きな課題であり、ご指摘いただいた３点、すべて私どもとして、今回方向性を見出したいポイントでございます。
しかしながら、全体的に、昨今大きな動きがございます。生物多様性に係る法律ですとか、戦略ですとか、それに関連する法律、計画もございます。地球温暖化という大きな流れがございます。そのあたりの、中長期的な課題も含めてご議論いただくこともあわせて考えて、どういう形で制度としてつなげるか、あるいは別の形で今後につなげることとするのか、検討していきたいと考えております。
先回改正で、生物多様性保全を責務規定に入れたわけですけれども、その中で、具体的な施策として対応しているのは、規制的手法に軸足を置いたものでございました。先ほど、午前中からのご説明のように、それだけでは対応できない部分があるのではないかとの問題意識で、シカの問題、移入種の問題をお示しさせていただいているところでございます。その点、私どもの問題意識として、規制的手法にこだわらない対応が課題であると考えております。
それと関連といいますか、外来種についての取り組みのボランタリーの促進のためには、目標を明らかにする、外にわかるようにというお話がございました。この辺もまさに規制的でない方法をやる場合に、非常に重要なポイントと理解させていただいたところでございます。
それから、利用を考える上で、サービスの水準を考える。満足度の把握という形で、目標とすべきサービスの水準を考えることだと思うのですけれども、それについても重要なポイントだと考えました。
今回何を目指すのかよく分からないとのご指摘でございます。先ほど私の話の中で答えの一部を言ったつもりでございますけれども、まずは現在の自然公園法、国立・国定公園の制度の上で欠如しているもの、充実すべき点は何であるかという観点で整理させていただいたつもりでございます。その部分を抽出して、必要な制度の検討につなげられればと考えております。
生態系管理の位置づけ、自然公園の中で新たな位置づけを考えることなんだろうということであります。まさにそういうことでございます。
温暖化については、先ほどお話をしたとおりでございます。
湧水湿地の危機につきましても、規制的だけでは対処できない範疇の課題なのかなと考えました。
全体的な議論と個別の議論に分けて検討すべしとのご指摘の点も検討させていただきたいと思います。
モラルだけではなくて、人の数、利用者数というものが自然に影響するのではないかとのご指摘。利用者の数の調整、適正な数の確保ということと思います。その点も頭に置いていきたいと考えております。
それから、利用の問題は、発地から着地、公園内外にわたる連続性を考慮して考えるべきだとのお話がございました。自然公園の利用を課題に挙げておりますので、その中の重要な視点と思います。公園で解決すべきことは何か。その点について検討を進めるわけでございますけれども、それだけではなくて、公園でできないことについても念頭に整理しておくということも必要と理解させていただきました。
評価については担当から。
○熊谷小委員長 それでは、補佐、お願いいたします。
○国立公園課課長補佐 平成14年の法改正で追加された、特に指定動物の話でございます。９種、９国立公園というのはいかにも少ないのではないかとのご指摘は、そのような評価もできるかと思います。これは、全国の事務所にも確認しているのですけれども、指定するに当たって、情報がまだ少なくて、指定することができないようなところがあることも伺っています。
一方で、指定した種につきましては、指定したことで、地域でのいろいろな連携が深まって、情報が逆に集まってきたというようなことを聞いております。引き続き情報収集をしながら、必要なものについて指定していく努力を続けたいと考えています。
それから、世論調査の不満のトップにあったごみの件でございます。制度として、この不満に対してどのような対応ができるかとの視点で考えたときに、やはり一生懸命現場で努力するということ、それから地元の方の協力も得ながら進めていくということ、今回は制度の見直しということで資料を整理させていただいたものですから、引き続きがんばっていくといったものについては、今後とも不満が残らないようにがんばっていくような形で対応していきたいと考えております。
○熊谷小委員長 まだ、多分ご意見はあろうかと思いますけれども、本日に予定された時間は若干過ぎておりますので、恐縮でございますが、本件についての議論はこの辺で終わりたいと思っております。
続きまして、議題の２、検討の進め方について、事務局より説明をお願いいたします。
○国立公園課課長補佐 それでは、資料３でございます。これに従って、今後の検討の進め方について、簡単に説明させていただきたいと思います。
本日、10月21日に自然環境部会、それからあり方小委員会の第１回目となる会合を開催させていただいております。次回は、委員の方々からあらかじめ日程のほうを確認させていただきまして、11月５日に開催させていただきたいと思っております。これにつきましては、有識者からのヒアリングということで、今回ご指摘いただいた意見も踏まえて、委員長ともご相談しながら、学識経験者、またＮＧＯの方々から、専門的な知見からのご意見をお聞きしたいと思っております。
また、必要な措置に関する検討につきましては、本日いただきましたご意見につきまして、論点を整理させていただいて、ご提示したいと思っております。
続きまして、12月上旬に小委員会を開催させていただきまして、報告書の骨子案についてご議論いただき、パブリックコメントの後、来年の１月下旬に取りまとめを行うような形で検討を進めたいと思います。
○熊谷小委員長 ありがとうございました。
ただいまの検討の進め方について、何かご質問等ございますでしょうか。よろしゅうございますでしょうか。それは局長からお話しいただきたいと思います。
○自然環境局長 時間を超えるほどいろいろな意見、ありがとうございました。神田課長から整理をしてご説明をしたとおりでございますけれども、この小委員会の中で、国立公園、国定公園、自然公園をよくしていきたい。それから、もともと良いものが悪くならないようにしたい。いろいろな形で取り組みたい、ちょうど５年の見直しの時期ですから、ここをとらえてしっかりやっていきたい。
先ほど整理していただいたとおりですけれども、国立・国定公園の中では既存の保護ツールでできることはまだまだあると思います。それもやり方、見方を少し変えてやるべきこともあると思いますので、そういうものについては、いろいろお知恵なり、あるいは激励をいただきたいと思いますが、やはりツールがないもものはなかなか難しい、自然再生をつくったわけですから、損なわれたものを回復するというものまでは入ってきているのですね。しかし、損なわれる前に何とかしないといけない。もう少しアクティブにやっていかないといけないだろうなと、こんなことを考えておりまして、そうなりますと、制度の改正ももちろん入ってくると思います。そういうものも視野に入れて、いろいろご議論をいただきたいと思っています。
ほかの施策等の組み合わせでいくと、国立公園とか国定公園を一つ一つどうしていくのかと言うことは、午前中にお話をしたと思いますが、総点検事業の中で、入り口から再スタートを切りたいと思いますし、また、生態系の保全、生物多様性の保全の観点と、生態系ネットワークの構築をどうするのかと言う点は、これは私のほうから申し上げましたけれども、生物多様性基本法ができましたので、第3次生物多様性国家戦略はまだ１年しかたっていないのですけれども、４回目の国家戦略をつくるべしということで、新しい考え方をその中に盛り込んでいきたいと思います。
改正をしたけれどもあまり進んでいないのではないかとのご指摘がありましたが、水面下でいろいろ準備を進めているものもあり、引き続き努力をしたいと思います。
そういうことで、いろいろな切り口の政策で国立公園をしっかり、守るだけではなくてつくり上げていきたいと思っておりますので、引き続きどうぞご指導をよろしくお願いいたします。
○熊谷小委員長 ありがとうございました。
それでは、以上で本日の委員会はこれにて終了とさせていただきたいと思います。
事務局へお返しいたします。
○国立公園課長補佐 本日はお疲れさまでございました。
本日配付の資料につきましては、郵送をご希望の委員の方は、お手元の用紙にご記入の上、机に置いておいていただければ、事務局から後日郵送させていただきます。
なお、次回の小委員会でございますが、11月５日木曜日10時から、共用三田会議室で開催させていただきたいと思っておりますので、よろしくお願いします。
本日はどうもありがとうございました。
午後２時５９分閉会