中央環境審議会自然環境部会議事要旨 (第15回)

1.開催日時

平成23年12月22日(木)13:30~18:00

2.開催場所

環境省第1会議室

3.議事

(1)国立公園等の公園区域及び公園計画の変更について

  • ・ 霧島錦江湾国立公園(仮称)及び屋久島国立公園(仮称)の指定について
  • ・ 西表石垣国立公園の公園区域及び公園計画の変更について
  • ・ 越前加賀海岸国定公園の公園区域及び公園計画の変更について

(2)三陸地域の自然公園等を活用した復興の考え方について

4.諮問事項議事経過

議題(1)の諮問事項について審議がなされ、適当であるとの結論に至った。
議題(2)について、事務局が資料に基づき説明を行った。
なお、主要な発言は以下のとおりである。

(1)国立公園等の公園区域及び公園計画の変更について

・ 霧島錦江湾国立公園(仮称)及び屋久島国立公園(仮称)の指定について

委員:シカの増加は、植生に対して大きな影響を与えることが予想されているが、影響緩和策としてどのような政策を考えているのか。

委員:シカの増加の原因、シカによる生態系被害の仕組み、プロセスをどのように考えた上で、対策を行うか。対策については、対処療法的なものなのか、それとも因果関係を明らかにした上で根本的な対策をとるのか。

事務局:シカが増加する原因は温暖化による積雪量の減少、人間による捕獲圧の減少等が考えられる。生態系の面では、希少な植物が食べられるという直接的なものや、森林の下に生えている幼木が食べられ森林更新がなされないという影響もあり、個体数の過剰な増加により生態系に異常が出ている。生態系維持回復事業計画では、戦略的に個体数をコントロールすることを目標にしている。屋久島を例に挙げると、全体を3つの地域に分け、世界自然遺産の科学委員会のヤクシカワーキンググループでそれぞれの地域の実情に応じた対策を練っている。過剰な捕獲は逆に問題となるため、モニタリングにより適正な数に落ち着かせるようにしている。

委員:屋久島国立公園については、公園区域が現状と変更がないのであれば、国立公園として独立するに足る理由があるのか等、十分な説明が欲しい。また、錦江湾地域の生き物の詳しいリストが公園計画書に掲載されているのか。

事務局:国立公園の要件については、定性的、定量的なものがある。定性的な要件は、わが国を代表するに足りる優れた風景地であるかということであり、屋久島はこれを満たし、さらに、世界自然遺産として登録される生態系の価値が認められている。定量的な要件については、面積が30,000haを超え、原生的な核心地域が2,000haあるかどうかである。屋久島については、平成19年に口永良部島を編入して大規模な拡張を行い定量的な要件を満たしている。
錦江湾地域の生物のリストについては、後日情報提供したい。なお、公園計画書の254ページに掲載しているリストは、一部の海域公園地区において、捕獲規制を行う動植物リストである。

委員:変更案に賛成。特に、海域の公園区域が増加することは、愛知目標達成に貢献し、意義のあるものである。そこで、今回拡張する海域の公園区域において、漁業権が設定された漁場との関係はどのようになっているのか。

事務局:漁業権が設定されている場所も公園区域に編入する。地域の漁業者と規制内容を調整し、その合意を得ている。

委員:国家の管轄権を超えた深海底にある熱水噴出孔周辺の生物多様性の保全について、国際法の観点から議論されている。若尊海山海域公園地区の扱いが、今後の生物多様性施策に影響を与えるかもしれないことも踏まえ、次のことをお伺いしたい。
[1]過去に熱水噴出孔を中心として海域公園地区を指定したことはあったか。[2]熱水噴出孔を指定した理由は、周辺の生物多様性によるものなのか、それとも、熱水噴出孔それ自体なのか。[3]海域公園地区に指定された場合、今後発見されうるような、又は発見された生物ないし鉱物資源に対し、科学調査活動や資源開発ができるのか。[4]沿岸域ではなく、大陸棚において発見されるような熱水噴出孔を、海域公園地区に指定できるのか。

事務局:海域公園地区に関するご質問のうち、[1]については、今回が初めての指定である。[2]については、火山現象としての熱水噴出孔に加え、サツマハオリムシの生息も理由の一つとしている。また、熱水噴出孔からわき出る火山ガスが「たぎり」として海上に噴出しているが、このような火山現象を海上で観察できることは珍しく、このような自然現象を利用・体験することができることも指定理由の一部となっている。[3]については、調査したい旨申請し、調査に公益性があることを含め許可基準に適合すれば認められる。資源開発については、生物や自然現象に与える影響を総合的に判断していくこととなる。[4]については、国立公園は風景地の保護とともに、その適正な利用を増進する制度であるため、利用が想定されない外洋の海域を国立公園に指定することは難しい。

委員:エコツーリズムを実質的に進めるためには、レンジャーのような自然のインタープリターが重要であるため、体制を強化する努力をお願いしたい。

事務局:政府としては、海洋基本法に基づき海洋政策を行っており、海洋保護区の設定を進めていくことが大事な課題になっている。現在、排他的経済水域を対象として、3カ年かけて生物多様性にとって重要な海域の特定作業を始めたところ。その結果を踏まえ、国立公園の制度を活用できる海域は国立公園に指定し、国立公園に指定できない海域であれば、違う仕組みを考えていきたい。
また、管理体制は重要であり、霧島屋久国立公園ではレンジャーを少しずつ増やしてきた。それに加えて、現在は自然保護官を補佐するアクティブレンジャーを増やしており、屋久島国立公園についても、現場の管理を充実させていきたい。

・ 西表石垣国立公園の公園区域及び公園計画の変更について

委員:鳩間島バラスはサンゴ礫が波で堆積した島で、海岸工学的に見ると非常に珍しく、指定は適切だと思うが、数十年単位で動いているので、今後の地形の変化を見守ってほしい。

委員:鳩間島周辺については、もう少し広い範囲で公園区域を指定すれば合理的な管理ができると思うが、どうして現在の案のような線引きとしたか説明してほしい。また、今回、波照間島を公園区域に編入するとしているが、与那国島をどうするのか、今後の方針を教えてほしい。

事務局:バラスの地形の変化については、注意して追いかけたい。鳩間島の周辺海域については、今後、西表島の陸域及び周辺海域の公園区域を検討していく中で精査をしていきたい。また、与那国島は行政区が違うこともあり、今回点検の対象とはしなかったが、今後その扱いを検討していきたい。

委員:後良川河口の海域を拡張しているが、陸域の河口付近に湿原、湿地が広がっている。ここはすでに公園区域に指定されているのか。もし指定されていないのであれば、陸域を含め公園区域にしていく必要性があると思うが、その点についてお聞きしたい。

事務局:後良川河口の陸域は、現在公園外である。今後、陸域を全体的に見直す中で、具体的な区域についても検討していきたい。

委員:石西礁湖は重要な地域のため、指定については賛成。この中や、鳩間、波照間の相当部分が漁業のテリトリーがあると思うが、漁業権との調整はどのような状況か。

事務局:八重山漁業が管轄し、漁業権が設定されている。漁業対象種を指定しない方針で合意形成を得て、漁業組合に説明し、海域公園地区の指定を進めた。

委員:基本的に海域拡張は賛成。海域の生態系は陸域と密接に関わることから、指定の際に、陸域及び海域の範囲をどのように検討していったかお聞きしたい。

委員:指定については、地元と話し合いをして決めていくと思うが、例えば、今回の指定により、地元の人々が生活をする中で大切にしてきた場所に入ることができなかったり、生活が制約されたりしてしまうのではないかという点が心配。その辺をどのように考えているのか。

事務局:陸域から海域への土砂流入問題等、陸域の扱いは今後の重要な課題である。粘り強く地域と相談し、適切な保全対策を考えていきたい。特に西表島については今後の陸域の大規模拡張において、海との連続性を検討していく。
サンゴや美しい海は、外から来る人にとっては観光資源であるが、地域にとっては宝であり、誇りである。そのような認識を地域の人々と共有できれば、陸域の合意形成も進むのではないかと期待している。

委員:この地域のサンゴ礁には大きな価値があるが、酸性雨や温暖化の影響が大きいと考えられ、危惧している。モニタリングを推進し、監視を強めてほしい。

事務局:監視については、自然再生事業やモニタリングサイト1000により、環境省としてもサンゴの調査に力を入れている。今後も充実していきたい

委員:エコツーリズム推進法に基づく全体構想を策定する等、地元で利用対策を進めているところもある。また、そのような取組を促進することで、過剰利用の調整や資源管理をより充実させることができる。エコツーリズム推進との調整は進めているのか。

事務局:西表島は昔からエコツーリズムの先進地で、ガイドも多いが、まとまって全体構想を作成するところまでは進んでない。国立公園の拡張をきっかけとして、エコツーリズムの取組を広めるため、調査を進めていきたいと考えている。

委員:海域公園地区が増加することで、陸と海の一体的な資源の管理や保全にどのように役立つのか、もう少し具体的な説明があればよい。また、エコツーリズムは、外から来る利用者にとってのベネフィットのように考えられる。島民にとって、そのベネフィットが何であるのか重要であると思う。

事務局:地元の暮らしとの関わりは非常に大事だと思っている。愛知目標の中でも、人と自然の共生を掲げている。国立公園を使い、自然との暮らしの水準を高め、エコツーリズムや里山里海を国立公園と連携させることで自然共生モデルを提案していきたい。

事務局:オニヒトデの駆除については、地元の漁業組合やダイビング関係者が積極的に参加している。石西礁湖自然再生協議会では、サンゴを守るために、陸域の農業者やステークホルダーが参画し始めた。その他、公園計画についても、地元からの意見を十分踏まえて作成しているところである。

委員:石西礁湖自然再生協議会では、八重山地域の人々が、主体的に、積極的に議論に参加する体制が出来つつあることを報告申し上げたい。

・ 越前加賀海岸国定公園の公園区域及び公園計画の変更について

委員:片野鴨池周辺について、集水域のうちすでに公園区域に指定されている部分は特別地域であるのに対して、今回は普通地域として拡張を行うとのことであるが、そのように判断した背景を教えてほしい。

事務局:自然公園の地種区分は、守るべき対象に対してふさわしい規制の強さで指定したいと思っている。しかし、土地所有者の合意が必要で、調整の結果、まとまらない場合もある。時間が経てば地域の理解を得られることもあるため、今後の公園計画の見直しの中で検討していきたい。

委員:中池見湿地の指定は賛成。新保のように、地種区分がダウングレードしている所の経緯を教えてほしい。

事務局:自然公園は民有地なども含めて指定しているが、小規模なものであれば、建物を建てる等の許可をしている。一件一件が小規模の許可でも、それが積み重なると、風景が改変して資質がなくなるという状況が起こる場所も出る。今回もそのような場所について、特別地域から普通地域にするものである。

委員:片野鴨池そのものだけでなく、池の周りの集水域まで指定することはこれからも必要で、今回が良い事例になれば良い。鴨池の集水地域について、現在の利用状況と、水系の方向・流れ、水利権など詳しく教えてほしい。

事務局:片野鴨池集水域の部分は、カモ類が餌場とする田園地帯を移動する時の飛行ルートの一部である。今回編入区域は、供給元の貯水池が第3種特別地域に位置付けられており、その貯水池の集水域と位置付けている。貯水池の水利権は地元の生産組合が持っており、春から夏まで田んぼの用水として利用し、冬は片野鴨池に水を供給している。

委員:ラムサール条約に基づく湿地登録を積極的にやってほしいが、日本は登録に慎重であるように思える。今回、国定公園の指定のみならず、ラムサール条約登録を目指す背景を教えてほしい。

事務局:平成22年9月に日本の湿地環境を科学的に見直し、ラムサールの潜在候補地を洗い出し、160箇所程度を選出した。中池見湿地については、希少な植物、生物の観点から候補地基準をクリアしている。地域の合意と自然保護の担保措置がラムサール登録への条件であり、今回はそれらが満たされたため、登録を目指すこととした。

(2)三陸地域の自然公園等を活用した復興の考え方について

委員:エコツーリズムはフレーズとして出てくるが、オートキャンプ利用は、国立公園の施策としては無くなったのか。

事務局:オートキャンプも国立公園利用の一つである。資料5-1の2(1)に「整備」という言葉が出てくるが、ここにはオートキャンプ場の整備なども含まれる。

委員:エコツーリズムはツーリズムの1つなのだから、利用形態としてエコツーリズムしか書かれないのはおかしい。オートキャンプはエコツーリズムに含まれるのか。

事務局:エコツーリズムは幅広い概念。キャンプ場を利用して、自然体験をする、といった利用も一形態だと考えている。一方、公園施設の整備の中でも、キャンプ場の整備はかかわりがある。

委員:国として復興基本方針が策定されているが、経済一辺倒で、自然や生物多様性に関することは考慮されていないように見える。復興国立公園構想は位置づけられているのか。
海と陸のつながりについては、国立公園に位置付けがないだけでなく、日本全体で失われてきていた。しかし、震災によって、自然のつながりが回復するきざしがみられつつあるのではないか。例えば、仙台湾の砂丘だが、日本の海と陸のつながりで大幅に失われてしまったものの一つが、砂丘とその後背湿地との関係である。湧水源から流れてきた水が湿地をつくっているようなシステムがあるような場所は農業にも利用できるので、今はほとんど残っていない。汽水域や塩性湿地もきわめて減っている。そういった場所を確保し、地元にも利益のある形で活用することができれば、日本の生物多様性保全上も、地域の経済上もよいのではないだろうか。
 希少種や絶滅危惧種などのモニタリングなど、ボランティア団体などでデータを集めていれば、知りたい。データがあれば、もう少し具体的に、そういった重要性を社会にアピールしたり、あるいは今回の構想に取り入れることの妥当性を自然科学面からアピールすることもできるのではないか。

委員:今回示された考え方の骨子には、構想を実際にどのように実現していくかという、プロセスに関することが含まれておらず、これでは実現を視野に入れることができない。
「民間とのパートナーシップ」としてプラットホームの話も入っているが、実際問題として、現地レンジャー2名で民意をとりいれてやっていくのは不可能に近い。公園計画の前段階にあたるような、マスタープランづくりから、地元とともに行う、「公園運営会議」とでも言うような新しいシステムが必要ではないか。そうして地域のガバナンスの再構築をしていければいい。地域と共に決めることで、順応的な管理にも繋がる。知床や小笠原での地域連絡協議会のような先進的取り組みを、自然公園法にも枠組みとして入れていく必要がある。

委員:資料5ー2の2ページ目の「防潮堤の整備は海岸景観の保全及び…関係省庁とのすりあわせを行うことが必要」については、地元住民が自然を回復することに関心があっても、地元住民がよく知らないうちに、防潮堤の話が進んでいることがある。同じく2ページ目の海岸集落の撤退についても、現実的に起こりうる話で、自然修復のオプションは色々とありえる。例えば、小さな集水域ごと全体の環境修復をし、エコツーリズムに使うということだって考えられる。水田が地盤沈下したところなども、農家の高齢化を考えると、5年後、10年後に防潮堤が再び整備されて農業を再開できるようになっても、ということもある。防潮堤をもう一度作るのが本当にいいのかということについて、関係省庁と議論をはじめることが必要。住民もどうしたらいいのか模索状態であり、こちらから、農業を続ける、自然修復をする、など、住民にいろいろなオプションを示すことが大事であり、そのなかの一つとして国立公園というオプションもある。

委員:今まさに、沿岸でどんどんコンクリート海岸をつくっていこうという動きがあらわれてきた。機を逃さないようにしなければならない。
エコツーリズムについては、環境省で作成したエコツーリズムガイドラインも含め、マスツーリズムの色合いが濃かった。海外事例を参考にしたうえで、本来あるべきエコツーリズムの姿をここで出せたらと思う。
意見交換会で地元の意見を伺っているが、時間も限られているだろうが物足りない。例えば第一次産業者を中心としたヒアリングなど、開催場所も含め、多様性のあるヒアリングをお願いしたい。

委員:復興にどう国立公園が貢献していくか、という視点は重要である。復興と自然共生について、論点を明確にして議論する必要がある。場所によって人と自然との関わりは違い、人と自然との関わりが大きいところでは、防潮堤や高台移転の話が大きく関連してくる。自然再生事業と組み合わせて話をしていくと発展性があるかもしれない。また、地先景観だけのような場所は、津波による変状については情報が少ない。自然景観をもつ海岸線の変状にどのように対応していくかというのが問題である。
 国の復興方針についてだが、他の審議会での議論の中では、社会基盤の整備だけでなく、環境政策についても書き込むようになっており、重点計画のなかにも、環境面の記述は復活している。他の審議会などでは我々も努力していく必要がある。

委員:今現地で進んでいる復興の話は、当面の経済復興と当面の世代のための経済構造に終始していて、持続的な未来を担保するための社会的システムにふみこめない事情があった。今回出していく考え方のなかでは、予防的規制措置という考え方が重要である。自然との関係など、地域を支えるベーシックなものを守るために、予防的規制措置を張っていくのが大事。いかに生業としての漁業を考えるか。奥尻島の津波復興のパターンは良くなかった。
アジア国立公園会議準備会合でも、アジア各国が三陸復興国立公園をモデルとしてとらえていくという話があった。農林業が持続的に、ということも含んだ愛知目標に今後取り組んでいくことを考えると、思想の強化が必要ではないかと考える。

委員:意見交換会は、今後、全ての市町村にいくくらいの意気込みで情報収集すべきである。例えば、石巻では既に被害を受けた場所についての図面をつくっている。他の自治体でもそうではないかと思う。それらと早くすりあわせをすべきである。委員も関わるような形での今後の進め方が期待される。

委員:暮らしの面でも、生態系の面でも、海との関わりを重視する側面を強くだしていたほうがいい。今はどうしても、安全性を重視するなかで、高台移転など、人と海が離れてしまっていく傾向にある。
前回、沿岸部の干潟、藻場について話があったが、藻場の回復、再生を、自然再生施設と絡めた形で設定できないか。漁業関係者も、漁業資源と自然環境の重要性について理解してくれていると思う。
ロングトレイルについて、宮古は過去の津波の経験などから、既に集落が高台移転していたりしていて、海岸に近いところに番屋があり、上に集落がある二重型の生活をしているのが特徴。その集落は海が見える位置に立地しており、視覚として、海とつながっている。このように、海とのつながりには地域性がある。また、今の国道からは見えないが、旧道からは海が見える。ロングトレイルをつくるうえで、そういったことなどの海との関わりを重視していただきたい。番屋の修復も、その地域の暮らし方のパターンだ、ということで補助できないか。
海との関わり方の特徴をベースに、自然との共生、再生を項目にしっかりいれていただきたい。特に、自然再生施設の活用がよいように思う。
公園外についての話だが、交付金45%では地域にメリットがない。とはいえ国立公園にするにしても時間かかるので、例えば、鳥獣保護区など、その他の制度を組み合わせ、復興型だからということで、補助率を高くするとかできないか。

委員:構想を実現にどう結びつけていくか。モニタリング、共生などの観点は新しいと思うが、国立公園の全地域にそれを生かしていくのは難しい。できるところを特定し、メリハリをつける必要がある。一般の人にもわかるような形が必要と思う。そろそろ方向性をつくっていただく必要があるのではないか。

委員:今回は自然公園をどう活用するかが一番の課題である。現場で困っているのは、方針が決まらず、何も動かないということである。国立公園の規制をどう取り下げるか、どう変えるかがポイントだと思う。危機がおきたときに規制緩和をして、どう国立公園をつかっていくか、ということだと思う。
オートキャンプについて言及するのは、インフラがそろっていれば、災害時に活用できるからである。
石川の災害復旧では、県が被災した土地所有者から土地を借り上げ、県からの土地借り上げ費で、被災者はその町民住宅の家賃を払える仕組みで、うまく行っている。国立公園でも土地を借り上げるというような、そういうプランニングをすることが、早期の復興につながるのではないか。国立公園を国民の利用にどう活用していくか、ということは、その次のことだと思う。

委員:二次的な自然を含む自然域が防災や減災に緩衝帯として役に立つという認識は、「生態系サービス」として知られるようになっているが、それを実現するための自然再生が、ヨーロッパではグリーンインフラストラクチャーとして重点をおかれつつあるので、参考にしてほしい。

部会長:今日の事務局説明と委員意見には少し齟齬があった。委員の、国立公園の新しい概念をうちだしていくという話に対し、事務局が準備した資料は旧来型の風景評価であり、また、復興との関わりが明示的ではなかった。自然再生の仕組みを用いて土地を買い上げ被災者を支援するとか、集団施設地区が仮設住宅の建設に役に立っているように、日常的にはレクリエーションに、そして災害時には減災や避難機能を発揮するような、そういう視点が、新しい国立公園を提唱していく意義だと思う。次回は、委員とのギャップを埋めるような資料を準備してほしい。

事務局:3月にビジョンをまとめていくことにむけて、皆様からのご意見を個々の作業に反映させていきたい。
7月に復興本部でまとめた、震災からの基本方針では、復興国立公園に直接ふれられていて、森里海の連関、自然再生、自然共生、モニタリングといった要素も含まれている。
実現にむけた予算を含めたプランについて検討を進めるとともに、特に管理体制の面については、現状のレンジャー2名体制から増員をしていきたいと考えている。
地域での協働型の検討・提案、意見交換する仕組みは大事だと考えている。
地元で防潮堤や高台移転などの話が進む中で、国立公園の立場からのオプションとして、自然再生、エコツーリズム、減災や防災に役立つ運営などを地域に示していけるようにしていきたい。
新しい役割を担う国立公園の利用の中身を考えていく必要がある。
構想の具体化にむけた手段については、国立公園事業そのもの以外にも、国立公園以外の事業や関係省庁の事業との連携、国立公園の外との連携など、事業展開のあり方についても検討を進めて参りたい。
生物多様性民間参画イニシアティブなどもあり、民間がどう関わっていくかという仕組みも大事だと考えている。
長距離トレイルも象徴的な事業にできないかということも考えている。
審議会での検討と現地の意見の取り入れ、両面から作業を進めて参りたい。共生のモデルを示す場として、三陸から切り開いていけるようにしたい。

事務局:公園の規制について、地元が「我慢する」という国立公園であってはならないというのは当然である。地元にどんな利益があるのか、ということを我々は考えていかなければならない。
協働型で、地域のステークホルダーをとりこんでいかなければと思うが、それを根本的にやろうとすると時間がかかり、復興の観点から考えるとそうもいかない状況である。
アジア国立公園会議準備会合では、インド洋大津波でも海岸林が効果を発揮したという話がでた。ただ一方で、スリランカやタイでは、災害後に規制緩和をしたことでよくないことが起きたという話も聴くので留意したい。
景観評価については、里地・里山・里海といった概念からみた場合にどうかという点も含め、これからの評価について考えさせていただきたい。

事務局:考え方の案を事務局で整理し、委員に送付し、意見を取りまとめたうえで、次回の審議会に資料として示したい。

5.問い合わせ先

環境省自然環境局国立公園課(代表03-3581-3351)

課長
桂川 裕樹(内線6440)
課長補佐
田村 省二(内線6443)
専門官
佐々木真二郎(内線6445)
担当
桝  厚生(内線6449)
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