2 公害行政の体系化(昭和40年代前期)

　第2の時期は昭和40年代の前半である。30年代後半以降地域開発が進展してきたが、その反面、公害が全国的な規模へと拡大する傾向が現れるに至った。
　新産業都市、工業整備特別地域等の計画については、関係各省の協力の下に公害防止の観点からも検討が行われ、環境に与える影響についての事前調査も行われ始めたが、公害に関する科学的知見の水準が低かったこと、既定の計画に基づいた施設の設置を途中で変更することが困難であったこと等により、計画の実施に対する事前調査の影響力は必ずしも十分でなかったことや、規制法が予防面では無力だったこともあって、水島、徳山等のコンビナート群に起因する大気汚染等のようにコンビナート公害が激化し始めた。公害に関する苦情、陳情の件数の推移を見ると41年度には4大工業地帯の属する6都府県(東京、神奈川、愛知、大阪、兵庫、福岡)の苦情件数が総件数の63．７%を占めていたのに対し,46年度には４９．３%に減少し、それ以外の地域の件数を下回るに至っている。
　また、国民生活の向上とともに、30年代の後半から40年代の始めにかけて、都市生活に起因する公害も激しくなってきた。すなわち、自動車からの排出ガスによる大気汚染や、合成洗剤の普及による河川の泡立ち、プラスチックのごみへの混入量の増加による焼却炉の損傷等が問題となってきつつあった。
　以上のような状況を背景に政府においては39年に各省庁事務次官から成る公害対策推進会議が設置されるとともに,40年には厚生省に公害審議会が設置された。また、国会においては、「公害防止事業団法」の審議を契機に40年に産業公害対策特別委員会が設置された。
(1)　「公害対策基本法」の制定等
ア　「公害対策基本法」の制定
　こうして42年には,2年間にわたる政府部内での検討を基に深刻化する公害に対応するため、各省庁に分かれた公害行政について共通の原則と目標及び調整の仕組みを明らかにし、総合的な対策の推進を図る観点から、「公害対策基本法」が制定されることとなった。「公害対策基本法」は、公害の範囲として、大気汚染、水質汚濁、騒音、振動、地盤沈下及び悪臭の6つを掲げ、これらの公害を防止するため、事業者、国、地方公共団体がそれぞれの責務を果たすべきことを明らかにした。また、環境基準の設定や公害防止計画の策定、被害救済のための措置等各種施策の総合的展開を図ることを明らかにするとともに、中央公害対策審議会及び内閣総理大臣を会長とする公害対策会議を設置し、公害対策に関する重要な事項の審議や各種施策の調整が図られることとなった。
イ　環境基準の設定
　「公害対策基本法」において設定が必要とされた環境基準については、44年に硫黄酸化物、45年に一酸化炭素及びカドミウムや水銀等の水質に係る環境基準が設定され、これに対応し、排出基準についても全国的に共通の考え方に立った基準が設けられることとなった。
ウ　各種規制法の制定
　規制法については、43年に「ばい煙の排出の規制等に関する法律」を改正し、「大気汚染防止法」として自動車排出ガスをも対象とするとともに、硫黄酸化物については、濃度規制に代えて排出口の高さ等に応じて定められる排出量を排出基準とする、いわゆるＫ値規制が採用された。
　また、42年には海洋の油濁を防止するため「船舶の油による海水の汚濁の防止に関する法律」が制定され、43年には工場騒音や建設騒音を規制対象とする「騒音規制法」が制定された。
エ　公害防止計画
　「公害対策基本法」で定められた公害防止計画については、45年にその第1次地域として、千葉県千葉、市原地域、三重県四日市地域及び岡山県水島地域について計画が策定され、これらの地域の特性に応じた施策の総合的な推進が図られることとなった。
　なお、公害防止計画では計画達成に必要とされる経費の総額が示されている点も注目される。
オ　公害被害者の救済
　公害健康被害者の救済については,44年に「公害に係る健康被害の救済に関する特別措置法」が成立し、翌年2年から被害者に対して医療費等の支給が行われることとなった。また、45年には、公害紛争の迅速かつ適正な解決を図るため「公害紛争処理法」が制定され、公害紛争の和解、調停及び仲裁を行うため、国に中央公害審査委員会、都道府県には公害審査会が設置された。その後47年には、公害紛争処理の充実を図るため、「公害紛争処理法」等の改正が行われ、公害紛争について裁定制度が導入されるとともに、中央公害審査委員会に代えて公害等調整委員会が設置された。
カ　公害防止事業団の設立
　40年には、公害防止事業団が設置されており、工場団地や緩衝緑地等公害防止に必要な施設の造成が行われるとともに、民間における公害防止投資に必要な資金の貸付けが拡充されることとなった。
　これら法制面での整備と並んで行政指導により合成洗剤による水質汚濁を防止するためハードからソフトへの転換が進められるとともに、水銀、カドミウムについての汚染状況の調査や要観察地域の住民の健康調査等が進められてきた。
　このような公害行政の進展により、これまで汚染の著しかった川崎、四日市等では公害の改善が見られるようになったが、一方、それまで法律に基づく規制措置が実施されていなかった地域で大気汚染が深刻化するとともに、水質汚濁についても大都市及び近郊河川のみならず、下水道の整備が遅れ規制水域となっていなかった地方中小都市の河川の悪化が目立ってきた。
　また、沈下沈下については、地下水規制を強力に実施してきた大阪等において、地盤速度が鈍り始めたが、埼玉県所沢市や石川県七尾地区等の地方都市において沈下が激しくなってきた。
　これらの傾向に加え、45年には東京都杉並区における光化学スモッグ事件や東京都新宿区牛込柳町交差点の付近住民に鉛中毒患者が多発しているとの報道を契機として起こった自動車排出ガス汚染問題等新たな大気汚染問題が発生した。
　また、45年度に行われた工場、鉱山等を対象とする全国総点検の結果判明した各地におけるカドミウムによる農作物や土壌の汚染問題、パルプ残さいによる田子の浦におけるヘドロ問題等の蓄積性の公害が表面化し、公害問題はますます複雑かつ多様な問題となってきた。
(2)　「公害対策基本法」の改正等
　このような事態に対処して、政府は公害行政の推進主体として45年に内閣総理大臣を本部長とする公害対策を設置するとともに、法体系の抜本的整備を図ることとし、45年末の臨時国会(いわゆる公害国会)において、「公害対策基本法」の改正を含む14本の公害関係法の改正及び整備が行われた。その内容及びその後の推移は次のとおりである。
ア　経済発展との調和条項の削除
　42年に制定された「公害対策基本法」の第1条に述べられていた「生活環境の保全については、経済の健全な発展との調和が図られるようにするものとする。」という、いわゆる「経済発展との調和条項」が削除されたことである。これは公害の深刻化に対処し、生活環境の保全を国民の健康の保護と並ぶ公害防止の重要な目的として明確に位置付け、公害防止に取り組む国の姿勢をより明確にしたものである。
イ　公害規制の強化
　カドミウム等による土壌の汚染やヘドロ問題等新たな問題となってきたスットク型の公害に関して、「公害対策基本法」の対象とする公害の範囲に土壌汚染、水域のおける底質の悪化を加えるとともに、「農用地の土壌の汚染防止等に関する法律」が制定された。また、残留性農薬による環境や食品の汚染問題に対しては、「農薬取締法」の一部改正により、農薬の登録審査に際して残留性及び毒性について試験を行う制度が導入され、46年にＢＨＣやＤＤＴ等について使用禁止の措置が採られることとなった。なお、カネミ油症事件以来その汚染が問題とされてきたＰＣＢ(ポリ塩化ビフェニール)についても、行政指導により46年末までにその生産及び輸入が中止されることとなった。
　一方、都市中心部等における大気汚染に対処するため、「大気汚染防止法」の一部改正が行われ、燃料規制等の措置が導入されるとともに、自動車交通に起因する大気汚染や騒音防止のため「道路交通法」等の改正によって通行の禁止や制限等の措置による交通公害防止対策の強化が図られた。更に、産業廃棄物等による汚染を防止するため「廃棄物の処理及び清掃に関する法律」が制定されるとともに、「人の健康の係る公害犯罪の処罰に関する法律」も制定され、公害犯罪を行った者に刑事罰が科されることとなった。
ウ　地方公共団体の権限の強化
　「大気汚染防止法」等の規制法において、汚染の広域化に対応し、我が国の全域を対象として一律の基準が定められるとともに、公害問題の地域性をも考慮して、国の一律基準に加えて地方公共団体が条例によってより厳しい排出基準(いわゆる上乗せ基準)を定め得ることとされた。また、環境基準についてもその類型を地域に当てはまるものについては、県際の水域を除き都道府県知事が行うものとする等公害規制の地方公共団体への大幅な権限の委譲が行われた。こうして多くの地方公共団体において地域の公害を防止するため、国の規制基準を上回る基準を設ける動きが見られることとなったが、46年からは、一部の地方公共団体で総量規制方式が採用され始めた。
エ　公害防止のための公共事業の推進
　公害の防止には廃棄物の衛生的処理、下水の適正な処理、汚染土壌の客土等の実施が不可欠である。このため、「下水道法」の改正、「廃棄物の処理及び清掃に関する法律」、「農用地の土壌の汚染防止等に関する法律」の制定等により、一定の規制が行われるとともに、流域下水道事業、廃棄物処理事業、汚染防止のためのかんがい排水施設の整備や汚染農用地の客土事業等の公害防止関係公共事業が推進されることとなった。
オ　「公害防止事業費事業者負担法」の制定
　各種規制法により事業者に公害の防止を義務付ける一方、国又は地方公共団体が蓄積性汚染物質の除去事業や工場と住宅地とを分離するための緩衝緑地の設置事業等を行う場合において、事業者に汚染の寄与度に応じて費用を負担させる「公害防止事業費事業者負担法」が制定される。
　これらに引き続き、46年には「悪臭防止法」、「公害の防止に係る国の財政上の特別措置に関する法律」、「特定工場における公害防止組織の整備に関する法律」等が制定され、ここにおいて公害行政の体系化は一応のまとまりを見たといえよう。