公害問題は、わが国の近代産業の生成発展とともに発生し、推移してきた。明治中期以降日本経済は、製糸紡績業を中核として近代産業の基礎を築き、引き続き製鉄、造船等の重工業の拡充を図ってきた。これからの主要工業のエネルギー源は石炭であり、すでに当時、大阪、八幡等の工業都市において石炭燃焼に伴うばい煙による大気汚染現象がみられた。しかし、当時の風潮としては、林立する煙突から排出される黒煙は繁栄のシンボルとして受け取られることさえあり、一般的には今日のように大きな社会問題として特に取り上げられることもなかったのである。
　ただ、当時具体的に大規模な被害が発生したケースとして鉱物の掘採等に伴う鉱害問題が挙げられる。明治20年ごろからの足尾鉱山鉱毒事件、明治30年ごろからの別子鉱山の煙害事件などは特定の事業場における事業活動に伴う環境汚染が地域住民の農林漁業など生活環境に広範囲かつ重大な被害を与えた事件として、大きな社会問題にまで発展したものであつた。
　第1次大戦後からわが国の産業活動はますます活発化し、人口の都市集中が始まり、都市の一部に生活環境の劣悪化もみられるようになってきた。工場等における生産活動に伴って発生するばい煙や排水による汚染、騒音、悪臭等の公害のほとんどがこの時期までに発生をみている。しかし、生産力、国防力の増強を最優先とする体制がしだいに強化されていった当時においては、これらの事象も公害問題として特別に取り上げられることはなく、個々の被害について住民からの苦情があつた場合に必要な処理を行うにとどまつたのが実情であつた。
　第2次大戦後の昭和20年代前半は、敗戦後の国家復興の旗印の下に産業復興が至上の要請とされ、産業施設などの整備に全力が傾注され、公害問題はほぼ戦前の延長と見られる状態で推移した。20年代後半に入ると産業活動が活発となり、それに伴い各種の公害現象も顕在化のきざしをみせ、公害問題に対する住民および地方公共団体などの認識も徐々に高まりをみせてきた。