1 健康被害の救済及び予防
(1) 公害健康被害の補償予防等
ア 公害健康被害補償予防制度の概要
公害健康被害者の迅速かつ公正な保護を図るため、「公害健康被害補償法」が昭和49年9月1日から施行され、健康被害者の保護に大きな役割を果たしてきた。
本制度は、民事上の損害賠償責任を踏まえ、汚染物質の排出原因者の費用負担により、健康被害者に対する補償給付等を行うものである。制度の対象となる疾病は、気管支ぜん息等のような原因物質と疾病との間に特異的な関係のない疾病(大気汚染が著しく、その影響による気管支ぜん息等の疾病が多発している地域を第一種地域として指定する。)並びに水俣病、イタイイタイ病及び慢性砒素中毒症のような原因物質と疾病との間に特異的な関係がある疾病(環境汚染が著しく、その影響による特異的疾患が多発している地域を第二種地域として指定する。)の2種類がある。
このうち第一種地域については、大気汚染の態様の変化を踏まえて見直しが行われ、昭和61年10月に中央公害対策審議会が「公害健康被害補償法第一種地域のあり方等について」を答申した。この答申に基づき、?第一種地域の指定解除、?既被認定者に関する補償給付等の継続、?大気汚染の影響による健康被害を予防するための事業の実施、?「公害健康被害の補償等に関する法律」への法律名の改正等を内容とする制度改正が行われ、63年3月から施行されている。
現在の大気汚染の状況では、大気汚染が気管支ぜん息等の主たる原因をなすものとは考えられないとの科学的評価に基づいた制度改正の合理性に変わりはなく、今後とも既に認定された患者の保護とともに、健康被害の予防を図る現行施策の着実な推進に努めることとしている。
なお、平成7年3月には、「公害健康被害の補償等に関する法律の一部を改正する法律」が成立し、?遺族補償費の支給要件の改正、?災害等の場合における認定更新の特例措置の創設を内容とした制度改正が行われた。
イ 大気汚染系疾病
(ア) 既被認定者に対する補償給付等
平成7年12月末現在の既被認定者数は75,150人であり、昭和63年3月1日をもって第一種地域の指定が解除されたため、新たな患者の認定は行われていない(第4-8-1表)。既被認定者については、従来どおり「公害健康被害の補償等に関する法律」(以下「公健法」という。)に基づき補償給付(?療養の給付及び療養費、?障害補償費、?遺族補償費、?遺族補償一時金、?児童補償手当、?療養手当、?葬祭料)、認定の更新等が行われるとともに、既被認定者の福祉を増進するための公害保健福祉事業(?リハビリテーションに関する事業、?転地療養に関する事業、?家庭における療養に必要な用具の支給に関する事業、?家庭における療養の指導に関する事業)が実施されている。
補償給付等に要する費用については、ばい煙発生施設等の固定発生源と自動車とに分けて負担させることとし、負担割合は8対2と定められている。
なお、認定又は補償給付の支給に関する処分に係る審査請求を審査するため、公害健康被害補償不服審査会が設置されているが、第一種地域関係では、平成7年12月末現在199件の審査請求があり、これまで取消し18件、却下14件、棄却127件の裁決を行ったほか、取下げが35件あった。
(イ) 健康被害予防事業の実施
昭和63年3月の改正法の施行により、新たに大気汚染の影響による健康被害を予防するための事業(以下「健康被害予防事業」という。)が実施されている。本事業は、これまで国、地方公共団体等が行ってきた大気汚染による健康被害の予防に関する施策を補完し、より効果のあるものとするものであり、事業内容としては、公害健康被害補償予防協会(以下「協会」という。)が直接行う?調査研究、?知識の普及、?研修と、協会の助成を受けて地方公共団体及び環境事業団が旧第一種地域等を対象として行う?計画作成、?健康相談、?健康診査、?機能訓練、?施設等整備、?施設等整備助成がある(第4-8-1図)。
本事業の財源は、協会に置かれた基金の運用益により賄われる。基金の総額は、約500億円とし、大気汚染の直接の原因者及び大気汚染に関係のある事業活動を行う者が拠出する拠出金並びに国の出資金により、毎年度の事業費を確保しつつ、基金を積み上げてきたが、平成6年度末に積み上げが完了した。
平成7年度の健康被害予防事業の実施状況は次のとおりである。
? 協会が直接行う事業
調査研究として、大気汚染による健康影響に関する総合的研究、大気環境の改善に資する調査等を、知識の普及として、ぜん息児水泳フェスティバルを始め、低公害車フェア、大気汚染防止推進月間等のキャンペーン、ぜん息等の予防、回復等のためのパンフレットの作成等を行うとともに、健康被害予防事業従事者に対する研修を行っている。
また、本年度より健康被害予防事業で得られた知見、情報等の提供を行う事業を開始した。
? 協会による助成金の交付
57地方公共団体及び環境事業団に対して助成金を交付し、旧第一種地域等を事業実施対象地域として、大気汚染改善のための計画作成、ぜん息等に関する健康相談、乳幼児を対象とする健康診査、ぜん息キャンプ等の機能訓練、電気自動車等低公害車の導入、大気浄化植樹、大気汚染対策緑地整備等が行われている。
ウ 水俣病
(ア) 被認定者についての補償
i) 水俣病の認定業務
水俣病は、熊本県水俣湾周辺において昭和31年5月に、新潟県阿賀野川流域において40年5月に発見されたものであり、43年にそれぞれチッソ(株)、昭和電工(株)の工場から排出されたメチル水銀が魚介類に蓄積し、それを経口摂取することによって起こった中枢神経系疾患であることが政府の統一見解として発表された。
被害の発生に際して、熊本県、新潟県等でそれぞれ独自の水俣病対策がなされていたが、昭和44年12月に公布された「公害に係る健康被害の救済に関する特別措置法」(以下「救済法」という。)によりそれぞれの関係地域が指定され、法に基づく患者の認定が行われることとなった。49年9月には「救済法」を引き継いだ「公健法」による地域指定がなされるとともに、認定業務についてもそのまま引き継がれた。熊本の水俣病について、認定申請者の急増に伴い認定業務の促進が緊急の課題となったため、52年6月水俣病に関する関係閣僚会議において「水俣病対策の推進について」の申合せを行い、これを受けて、52年7月「後天性水俣病の判断条件について」を環境保健部長通知として示し、認定のための水俣病の医学的な診断基準を具体化、明確化した。熊本県においても、検診・審査体制を整備するなど認定業務の促進が図られてきた。さらに、54年2月には「水俣病の認定業務の促進に関する臨時措置法」が施行され、国においても認定業務を行えることとなった。
水俣病の認定については、従来から医学的な判断に基づいて行ってきたところであり、昭和60年10月の水俣病に関する医学専門家会議において、改めて52年7月の水俣病の判断条件の妥当性を確認している。また、平成3年11月の中央公害対策審議会答申「今後の水俣病対策のあり方について」においても、判断条件に変更が必要となるような新たな知見は示されていない。
被認定者は、平成7年12月末現在で2,950人(熊本県1,773人、鹿児島県487人、新潟県690人)である。このうち、生存している人は、1,454人(熊本県793人、鹿児島県271人、新潟県390人)である。
ii) 補償協定の締結
新潟水俣病第一次訴訟の判決が昭和46年9月に、また、水俣病(熊本)第一次訴訟の判決が48年3月に出され、それぞれ昭和電工、チッソの損害賠償責任が確定した。これらを踏まえた被害者団体と原因企業との補償協定が両者の直接交渉によってそれぞれ締結された。以後、被認定者は、この協定に基づき原因企業から直接補償を受けることになり、これにより被認定者の補償問題は解決をみた。
iii) チッソ金融支援措置
熊本県及び鹿児島県の被認定者に対しては、原因企業のチッソが補償協定に基づき、補償を行っているが、この資金については、原因者負担の原則を堅持しつつ補償金支払に支障が生じないよう配慮するとともに併せて地域経済・社会の安定に資するとの観点から、昭和53年の閣議了解に基づき、熊本県が県債を発行して資金運用部等から調達した上で同社に貸し付けるという方式が採られている。
また、チッソに対する中長期的支援策として、同社の水俣工場の設備投資資金について、平成6年の閣議了解に基づき、熊本県が県債を発行して資金運用部等から調達した資金を財団法人水俣・芦北地域振興基金を通じて同社に貸し付けている。
(イ) 認定申請を棄却された者等への措置等
i) 水俣病総合対策事業
環境庁においては、主として認定申請を棄却された人を中心として水俣病発生地域の住民に健康上の問題が存在し、大きな社会問題となってきたことから、平成3年11月、その問題への総合的な対策のあり方について中央公害対策審議会に諮問を行い、同月、「今後の水俣病対策のあり方について」の答申が行われた。
この答申を踏まえ、平成4年6月から、過去に通常レベルを超えるメチル水銀の曝露を受けた可能性がある人に対し健康診査等を行う健康管理事業、水俣病にもみられる四肢末梢優位の感覚障害を有する人に療養費、療養手当等を支給する医療事業を内容とする水俣病総合対策事業を実施している。医療事業の申請受付期間は7年3月末までであった。ただし、公健法に基づく認定申請中の人で7年3月末以降に認定申請を棄却された人は、棄却後6カ月間は医療事業への申請ができることとされており、その申請受付期限は同事業の申請受付再開により8年1月21日までとされた。8年1月21日までに申請を行った人のうち4,790(熊本県3,538人、鹿児島県937人、新潟県315人)が医療事業の対象者となっている。
ii) 行政不服審査請求、訴訟等
国及び県は、公健法等による水俣病の認定、水俣病総合対策事業等の施策を講じてきたが、認定申請の棄却処分を不服として行政不服審査請求や行政訴訟が行われ、また、公健法の認定を棄却された人々が中心となって損害賠償請求訴訟や自主交渉により救済を求める活動が行われ、これらが残された未解決の問題となっていた。
(a) 認定申請棄却処分に対する行政不服審査請求
「救済法」に係る処分につき環境庁長官に対する行政不服審査請求は、平成7年12月末までに635件あり、うち取消し13件、却下2件、棄却462件の裁決を行ったほか、取下げが37件あった。「公健法」に係る処分につき公害健康被害補償不服審査会に対する審査請求は、7年12月末までに677件あり、うち取消し6件、却下2件、棄却257件の裁決を行ったほか、取下げが65件あった。
(b) 水俣病関係訴訟
昭和55年5月、主として認定申請を棄却された人を中心に、水俣病の発生拡大や被害者の救済に関して、企業のみならず国及び県を被告とした訴訟が熊本地裁に初めて提訴された。これ以降、東京、新潟、京都、大阪、福岡で相次いで同種の訴訟が提訴された。
上記の訴訟に関しては、これまで６つの地裁判決が出された。平成4年2月に出された東京地裁判決、同年3月に出された新潟地裁判決及び6年7月に出された大阪地裁判決の３つの地裁判決は、国、県の責任を認めず、企業にのみ損害賠償責任を認めた。他方、昭和62年3月及び平成5年3月に出された熊本地裁判決並びに同年11月に出された京都地裁判決の３つの地裁判決は、企業のほか、国・県にも損害賠償責任を認めた。これらの訴訟についてはいずれも控訴がなされた。
また、平成2年9月以降、6裁判所から和解勧告がなされた。これに対し、国としては、国の行政のあり方の根幹に関わり、妥協を図ることのできる性質ではない問題などが訴訟の焦点となっていることから、和解勧告に応じることは困難であると回答した。
その他、県知事の行った水俣病認定申請棄却処分の取消しを求める行政事件訴訟(抗告訴訟)も提起された。
iii) 水俣病問題の最終的かつ全面的な解決
上記のような未解決の水俣病問題に関し、政治的解決の努力が行われ、平成7年9月に最終的かつ全面的な解決に向けた最終解決策がとりまとめられた。これに基づいて、7年12月までに、関係当事者間において同問題の解決を図ることが合意されたところである。
この合意の概要は、水俣病に関する様々な紛争については、企業は、救済を求める者のうち、現に総合対策医療事業の対象者及びその対象者であった者で既に死亡した者の遺族並びに申請受付再開後の総合対策医療事業の対象者及びその対象者と同等の者であると判断された者の遺族に対して一時金を支払うこと、国及び県は遺憾の意など何らかの責任ある態度の表明を行うこと、救済を受ける者は訴訟等の紛争を終結させることによって早期に最終的かつ全面的な解決を図ること、紛争の終結に際し、国及び県は、総合対策医療事業の継続及び申請受付再開、チッソ支援、地域再生・振興施策を行うことである。この関係当事者間の合意を踏まえ、国として水俣病問題の最終的かつ全面的な解決を図るための措置を速やかに講ずるため、平成7年12月15日に、水俣病に関する関係閣僚会議を開催して「水俣病対策について」を申し合わせ、同日、その内容について閣議了解等を行うとともに、あわせて水俣病問題の解決に当たっての内閣総理大臣談話を閣議決定した。
政府としては、上記閣議了解に基づき以下の施策を実施した。
(a) 水俣病総合対策医療事業の申請受付再開
「熊本県、鹿児島県及び新潟県が、水俣病総合対策医療事業について、申請受付を速やかに再開して実施することができるよう、所要の措置を講ずる」ため、各県への通知の発出等を行った。なお、各県は、申請受付を平成8年1月22日に再開し、同年7月1日まで受け付けることとしている。
(b) チッソ支援措置
救済対象者に対してチッソが支払う一時金に関しては、「熊本県の設立する基金が水俣病問題の最終的かつ全面的な解決のためにチッソ株式会社が支払う一時金に係る貸付事業を行う場合には、当該事業に係る熊本県の出資について、国は、速やかに所要の財政措置及び地方財政措置を講ずるものとする」こととされ、平成8年1月、実施に移した。
(c) 地域再生・振興施策
地域再生・振興に関しては、「(熊本県の設立する)基金が水俣・芦北地域の再生・振興に資するために地域住民の絆の修復並びに水俣病発生地域における健康上の不安の解消及び健康増進を図る事業を支援する場合には、当該支援に係る熊本県の出資について、国は、速やかに所要の財政措置及び地方財政措置を講ずるものとする」こととされ、平成8年1月、実施に移した。
閣議了解に基づく国の施策が実行に移されたのを受けて、国家賠償請求訴訟のうち新潟地裁と東京高裁で係属されていた新潟水俣病第二次訴訟については、平成8年2月に原告から取下書が出され、同月、国も取下げに同意し、終結した。抗告訴訟についても、同年2月、熊本県知事を被告としていた3件について原告から訴訟の取下げが行われ、これに熊本県知事も同意し、終結した。抗告訴訟については、現在鹿児島県知事を被告とする1件のみが福岡高裁に係属中である。
なお、平成8年1月22日から3月末までに「救済法」に係る処分につき環境庁長官に対し行われた行政不服審査請求で同年1月22日時点で未処分であったもの121件のうち50件が取り下げられ、「公健法」に係る処分につき公害健康被害補償不服審査会に対し行われた審査請求で同年1月22日時点で未処分であったもの347件のうち213件が取り下げられている。
(ウ) 国立水俣病研究センター
国立水俣病研究センターは、水俣病に関する医学的研究を行い、水俣病患者の医療の向上を図るため、昭和53年熊本県水俣市に設立され、臨床部、基礎研究部、疫学研究部及び総務課の3部1課により、水俣病の治療研究等が行われている。また、61年にはWHO協力センターに指定され、平成4年度からは「水銀汚染に関する国際ワークショップ」を年1回開催している。5年度からは、アマゾン川流域の水銀汚染の調査研究等を目的としてブラジルへ専門家の派遣を行っており、6年度にはリオデジャネイロで日伯科学技術協力協定に基づく「アマゾン川流域における水銀による影響に関する国際ワークショップ」を開催するとともに、JICAによる水銀分析技術移転事業にも参加している。さらに、7年度には研究資料の保存と活用機能を備えた水俣病研究資料館「水俣病リサーチリソースバンク」を設置した。
エ イタイイタイ病
(ア) 沿革
富山県神通川流域におけるイタイイタイ病は、昭和30年10月に原因不明の奇病として学会に報告され、43年5月に厚生省は、イタイイタイ病はカドミウムの慢性中毒によりまず腎臓障害を生じ、次いで骨軟化症をきたし、これに妊娠、授乳、内分泌の変調、老化及び栄養としてのカルシウム等の不足などが誘因となって生じたもので、慢性中毒の原因物質としてのカドミウムは、三井金属鉱業株式会社神岡鉱業所の排水以外には見当たらないとする見解を発表した。44年12月、「救済法」の施行とともに、神通川流域は指定地域として指定され、49年9月に「救済法」を引き継いだ「公健法」により第二種地域に指定された。
(イ) 現状
平成7年12月末現在の被認定者数は13人(「救済法」又は「公健法」により認定された者の総数156人)となっている。また、富山県は指定地域における要観察者9人(7年12月末現在)について管理検診を行って経過を観察している。
また、「公健法」に係る処分につき公害健康被害補償不服審査会に対し審査請求を行った者は、平成7年12月末現在7件あり、うち取消し4件、棄却3件の裁決を行った。
オ 慢性砒素中毒症
(ア) 沿革
宮崎県土呂久地区における慢性砒素中毒症は、昭和47年7月に宮崎県の調査に基づき慢性砒素中毒症患者と思われる者が認められた旨の報告がなされ、48年2月に「救済法」による地域指定がなされた。
島根県笹ヶ谷地区における慢性砒素中毒症は、昭和48年8月に島根県の調査に基づき慢性砒素中毒症患者と思われる者が認められた旨の報告がなされ、49年7月に「救済法」による地域指定がなされた。
その後、両地区とも昭和49年9月に「救済法」を引き継いだ「公健法」により第二種地域に指定された。
(イ) 現状
平成7年12月末現在の被認定者数は、土呂久地区で73人(「救済法」又は「公健法」により認定された者の総数149人)、笹ヶ谷地区で6人(「救済法」又は「公健法」により認定された者の総数21人)である。
また、「公健法」に係る処分につき公害健康被害補償不服審査会に対し審査請求を行った者は、平成7年12月末現在67件あり、これまで取消し7件、棄却48件の裁決を行ったほか、取下げが12件あった。
(2) 環境保健に関する調査研究
ア 環境保健施策基礎調査等
環境庁においては、大気汚染と健康状態との関係を定期的・継続的に監視し、異常を早期に発見して、必要に応じ所要の対策を講ずるための環境保健サーベイランス・システムを早急に構築するため、昭和62年度よりその方法論確立のための調査を実施しており、平成4年度に中間とりまとめを行った。これを踏まえ、3歳児健康診査の場を活用した試行調査を順次規模を拡大しつつ実施し、7年度においては約30の地方公共団体において実施した。
また、一部の幹線道路沿道にみられるような局地的な大気汚染とその健康影響の関係を評価するため、昭和62年度よりその調査手法確立のための調査を実施しており、平成4年度に中間とりまとめを行った。これを踏まえ、大気汚染物質の個人暴露量と健康影響についての評価手法の検討を行っている。
さらに、新たな環境要因による健康影響についても調査研究を実施している。
? 大気汚染と花粉症の相互作用に関する基礎的研究
平成3年度より、大気汚染の花粉症発症・症状増悪への関与を究明するため、動物実験、情報の提供、疫学調査等を行っている。
? 紫外線による健康影響調査
紫外線照射量の増加に伴う健康障害が懸念されることから、平成5年度より紫外線の個人暴露量を調査研究している。
? 電磁環境の健康影響に関する調査研究
平成6年度に、電磁界の健康影響に関して文献による調査研究を行った。
なお、公害健康被害補償予防協会においても、大気汚染の影響による健康被害の予防に関する調査研究を行っている。
イ カドミウム等の健康影響に関する調査研究
カドミウムによる健康被害発生の未然防止を図るため、前述の昭和43年の厚生省見解で示されたカドミウムによる健康影響について、51年度から59年度までカドミウム汚染地域において住民の健康調査を実施したが、これらの住民健康調査を通じ、富山県神通川流域を除いてイタイイタイ病患者は発見されていない。また、環境庁では、平成7年度に、昭和54〜59年度に実施した神通川流域住民健康調査の受診者で再度受診を希望する者等を対象として、住民健康調査を実施した。
一方、カドミウム汚染と近位尿細管機能異常との間の因果関係を始め、イタイイタイ病の原因及びカドミウムの人体影響については、なお未解明な事項もあるため、環境庁においては、
? 実験動物(老齢サル等)を使用したカドミウムの長期微量投与実験
? カドミウム環境汚染地域住民にみられる低分子量蛋白尿などの徴候についての臨床医学的意義や発生機序に関する研究
? イタイイタイ病認定患者の予後の改善や発生の未然防止等の研究
? 認定患者、要観察者の剖検、生検等の病理学的検索の研究を進め、平成元年、それまでの成果を中間的に取りまとめ、発表した。
この内容は、カドミウム暴露による腎や骨等の影響について、なお調査研究を継続実施する必要があるとするものであり、この調査研究の結果を踏まえてカドミウムの健康影響を究明すべく、調査研究を引き続き実施している。
また環境庁においては、水質汚濁等の人体影響について科学的な調査研究を推進するため、水俣病に関する総合的研究、重金属等の人体影響に関する総合的研究等を行っている。