1 地球規模の大気環境の保全

1　地球規模の大気環境の保全

(1)　地球温暖化対策

ア　問題の概要
　地球温暖化の問題は、人間の活動により、自然界での健全な物質の循環が阻害されて生じる環境問題の典型的事例といわれている。
　大気中には、二酸化炭素、メタン、水蒸気などの「温室効果ガス」が含まれており、これらの作用により、人間や動植物にとって住み良い環境となっている。ところが近年、人間活動に伴う二酸化炭素やメタン等の温室効果ガスが大量に大気中に排出されるようになった(第1-1-1図)。その結果、温室効果が強まって地球が温暖化するおそれが生じている。
　気候変動に関する政府間パネル(IPCC)の1995年(平成7年)の報告によると、19世紀末以降、全球平均地上気温が0.3〜0.6度上昇した。同報告においては、これらの観測事実を精査し、人間活動による気候の変化が既に起こりつつあることが示唆されるとしている。温室効果ガスが現在の増加率で増え続けた場合(ほぼ中位の排出予測に対応)、地表付近の大気の平均気温が21世紀末までに約2度上昇し、その後も上昇を続けることが予測(中位の気候感度のもと)されている。このような気温の上昇は、過去1万年の間に例を見ない、極めて急激な変動であると考えられている。また、海面水位は21世紀末までに約50?上昇することが予測されている。このような変化に伴い、人類の生活環境や生物の生息環境に広範で深刻な影響が生じるおそれがある。平成6年9月に環境庁が取りまとめた報告書「地球温暖化の我が国への影響」によれば等価二酸化炭素濃度を現在の2倍とした条件のもとで、日本においても、水資源、農業、森林、生態系、沿岸域、エネルギー、都市施設、健康などの分野において温暖化が様々な悪影響を及ぼすことが予測されている。
　また、IPCCの1995年の報告は今後の温暖化対策のあり方を検討する上で有用な情報を提供するものであり、大気中の温室効果ガスの濃度を安定化させるためには、途上国を含めた世界全体の排出量を、将来的には少なくとも1990年を大幅に下回るレベルまで削減する必要があることを示唆している。例えば、大気中の二酸化炭素濃度を産業革命前の約2倍の550ppm以下に安定化させるためには、世界全体の排出量を21世紀末以降、現状より大幅に削減することが必要となる。途上国の急激な人口増加及び経済発展に伴う温室効果ガスの排出量の増加を見込むと、先進国においては、世界の排出量の抑制・削減に向けて、現状以上の一層の対策が求められる状況にある。
　これらの点にかんがみれば、温暖化の影響が顕在化し、取り返しのつかない事態が生ずる前に、予防的見地からいわゆる「ノンリグレットな対策(温暖化防止効果以外の面でも大きな効用があり、仮に温暖化が起こらなくても後悔しない範囲の対策)」を実施していくとともに、それを越えた対策を実施していくことが重要である。
　しかしながら、最も主要な温室効果ガスである二酸化炭素は、人間活動のあらゆる局面から生じるものであり、その排出の抑制・削減に当たっては、従来の公害対策とは異なった新たな対応を要するところである。究極的には、現代の大量生産、大量消費、大量廃棄の社会経済システムを見直し、変更していく抜本的な取組が必要となっている。地球温暖化のもたらす大きな影響とともに、その対策の困難性から、地球温暖化問題は現在の環境行政の最重要課題の一つとなっている。
イ　対策
　平成6年に閣議決定された環境基本計画では、長期的には「気候変動に関する国連枠組条約」の究極的な目標を達成し、中期的にはそのための国際的枠組みづくりに貢献し、当面は、平成2年に策定された「地球温暖化防止行動計画」の着実な推進等を図るとの基本方針が定められている。こうした方針に即し、平成7年度には次のような施策を講じた。
(ア)　地球温暖化防止行動計画の実施
　我が国の地球温暖化対策は、現在、地球温暖化対策に関する我が国の基本的姿勢を明らかにした地球温暖化防止行動計画(平成2年10月、地球環境保全に関する関係閣僚会議決定)に基づき各種の対策が推進されている。同行動計画では、目標として、「?一人当たり二酸化炭素排出量について2000年以降概ね1990年レベルでの安定化を図ること。?革新的技術開発等が早期に大幅に進展することにより、二酸化炭素排出総量が2000年以降概ね1990年レベルで安定化するよう努めること。」を掲げており、毎年度その実施状況が地球環境保全に関する関係閣僚会議に報告されている。平成7年6月には、平成5年度の二酸化炭素排出総量等及び関係各省庁が平成6年度に実施した地球温暖化防止行動計画関連施策等が同閣僚会議に報告された。この報告によれば、平成5年度の我が国の二酸化炭素排出量は324百万トン、一人当たり排出量は2.60トン(ともに炭素換算)であり、平成2年に比べ一人当たり排出量ではほぼ同量であり、総量については約400万トン増加している。なお、我が国の二酸化炭素排出量は総量で世界の排出量の5%弱を占め、米国、旧ソ連、中国についで第4位(OECD諸国中第2位)、一人当たりではOECD平均を大きく下回るものの全世界平均の2倍以上となっている。
　また、平成7年度においても多くの対策が実施されたが、その主なものについては次のとおりである。
　?　平成7年6月に閣議決定された「国の事業者・消費者としての環境保全行動に向けた取組の率先実行のための行動計画」において、国自らが率先してリサイクルの拡大やエネルギー使用量の削減等を行い、もって行政事務に伴い排出される二酸化炭素の量を「地球温暖化防止行動計画」に即し、抑制すること等を定めた。
　?　平成7年、内閣総理大臣により策定の指示及び承認が行われた八戸地域、新潟地域等の公害防止計画において、従来の枠を越えて、地球温暖化対策についても計画上の施策に位置付けられた。
　?　地球温暖化防止対策を地域において推進していくため、地方公共団体における地球温暖化対策に関するマスタープラン(地球温暖化対策地域推進計画)等の策定に対して引き続き補助等を行った。
　?　事業者による省エネルギー等の取組を強化するため、「エネルギーの使用の合理化に関する法律」に基づく判断規準による工場等における省エネルギーのための事業者への指導を行うとともに、「エネルギー等の使用の合理化及び再生資源の利用に関する事業活動の促進に関する臨時措置法」に基づく承認を受けた特定事業活動(工場等における省エネルギー設備の導入)に対する低利融資及び税優遇等を行った。
　?　廃棄物の減量・再資源化、ごみ焼却余熱・下水排熱等の有効利用を図るため、熱利用下水道モデル事業の推進及びごみ固形燃料発電事業の起債措置等を行った。
　?　二酸化炭素排出低減・抑制に資する交通体系の形成のため、引き続き、中長距離の物流拠点間の幹線輸送におけるモーダルシフト(鉄道輸送、内航海運等への誘導)の推進や効率的物流システムの構築等を図るとともにバイパス等の整備を行った。
　また、低公害車の公害パトロール車としての導入に対する補助の実施等低公害車の導入に対する支援を引き続き行った。
　?　温室効果ガス排出の少ないエネルギー供給構造を形成するため、安全性の確保を前提とした原子力の開発利用や水力、地熱の利用、コンバインドサイクル発電、太陽光発電の導入等を引き続き推進した。
　太陽光発電については、その普及を促進するため、新たに、とりわけ地方公共団体等が、自ら所有・管理する公共施設へ導入する際に必要な技術面・制度面の情報等を集約したマニュアルを取りまとめた。
　?　地球温暖化に係る不確実性を低減させ、科学的知見を踏まえた一層適切な対策を講じるため、引き続き、現象解明、将来予測及び影響評価対策に関する研究、温室効果ガスの観測並びに人工衛星等を用いた観測技術の開発を実施した。また、これら調査研究等の推進を図るため、地球環境研究総合推進費の拡充を始めとする措置等を講じた。
　?　温室効果ガスの排出抑制のためのより高度な新エネルギー技術や省エネルギー技術、二酸化炭素の固定化・有効利用等の革新的技術開発について、ニューサンシャイン計画における研究等を引き続き積極的に推進した。
　?　地球温暖化防止行動計画及びこれに基づく対策の周知・普及のため、パンフレット等を配布するとともに、地方公共団体等に対しても各種会議等を通じ周知した。
　?　国際協力については、引き続き、途上国専門家に対する研修等の政府開発援助における開発途上国の支援、関係国際機関への財政的、技術的支援等を行うとともに、環境庁として平成8年1月には宮城県仙台市において、アジア太平洋地域の開発途上国における温暖化対策を支援するため、「第5回地球温暖化アジア太平洋地域セミナー」を開催した。さらに、アジア太平洋地域の途上国による国別温暖化対応戦略策定に対する支援を引き続き行った。
　また、自治体による国際協力を通じた地球温暖化対策を促進するため、環境庁は、平成7年10月に「第3回気候変動に関する世界自治体サミット(埼玉サミット)」を、国際環境自治体協議会(ICLEI)及び埼玉県とともに開催した。この会議では、アジア地域の各国自治体が共同して取り組む気候変動対策のキャンペーンや自治体間の共同の対策事業等を提案する内容の「気候変動に関する世界自治体宣言(埼玉宣言)」が採択された。
　?　平成12年(2000年)の目標達成期限まで残すところ5年間弱となったところから、平成12年までの施策の一層の充実に向け、環境庁等で、所要の検討が行われている。
(イ)　気候変動枠組条約に基づく取組み
　「気候変動に関する国際連合枠組条約」は、1994年(平成6年)3月21日に発効した。本条約は、気候系に対して危険な人為的干渉を及ぼすこととならない水準において、大気中の温室効果ガス濃度を安定化することをその究極的な目的とし、締約国に温室効果ガスの排出・吸収目録の作成、温暖化対策のための国家計画の策定とその実施等の各種の義務を課している。特に我が国を始めとする先進締約国等は、二酸化炭素等の温室効果ガスの排出量を1990年代の終わりまでに従前のレベルに戻すことが条約の目的に寄与するものであるとの認識の下、政策を採用し、措置をとり、その内容について、条約が自国について効力を生じた後6か月以内に及びその後は定期的に締約国会議へ情報(国家通報)を送付することが義務付けられている。
　我が国は、本条約の義務の的確な履行に努めており、1994年(平成6年)9月には、条約の規定に基づく国家通報を条約暫定事務局に送付した。
　1995年(平成7年)8月時点で国家通報の送付を済ませている国は、我が国を含め、28か国である。条約暫定事務局は、94年(平成6年)12月に、その時点までに国家通報の送付を行った15か国について統合レポートを作成した。各国の国家通報については、国ごとの詳細審査が実施されており、日本については平成7年7月3日から7日にかけて実施された。
　1995年(平成7年)3月〜4月にはベルリンで同条約の第1回締約国会議が開催され、政策及び措置を定めること並びに2005年、2010年、2020年といった特定の期間内の数量化された抑制及び削減目的を設定すること等を目指し、1997年(平成9年)の第3回締約国会議で結論を採択すべく、現行の条約上の規定が不十分とされた2000年以降の期間の対策を検討するプロセスを開始することとなった(ベルリン・マンデート)。また、複数の締約国が共同で地球温暖化防止の取組を行う共同実施活動という概念の導入、常設事務局の設置等も決定された。
　このベルリン・マンデートを受け、アドホック・グループが設置され、1995年(平成7年)8月(第1回)、10月(第2回)、1996年(平成8年)3月(第3回)に会合が開催された。これまでの3回にわたる会合において、「数量化された抑制・削減目的」の在り方や「政策・措置」の在り方、「議定書その他の法的文書の要素」等について各国がそれぞれの考え方を表明する等、議定書等の作成のための議論が進められている。
　さらに、気候変動枠組条約の２つの補助機関すなわち「科学上及び技術上の助言に関する補助機関(SBSTA)」と「実施に関する補助機関(SBI)」の会合が1995年(平成7年)8月〜9月(第1回)及び1996年(平成8年)2月〜3月(第2回)に開催された。これまでの2回にわたる会合において、共同実施活動プロジェクトの実施状況について各国が条約事務局に報告すべき事項が決められ、先進国からの国家通報の内容に関し、今後の改善方向が決定されるなど今後の必要な枠組み作り等が進められた。
　これらのうち、第1回締約国会議でパイロットフェーズを設定することが決定された共同実施活動については、我が国では、平成7年11月に、「地球環境保全に関する関係閣僚会議幹事会」及び「総合エネルギー対策推進閣僚会議幹事会」の合同会議において、「気候変動枠組条約に係るパイロット・フェーズにおける共同実施活動に向けた我が国の基本的枠組み(共同実施活動ジャパン・プログラム)」を申し合わせた。これは、我が国として、パイロット・フェーズにおける共同実施活動を推進することにより、条約上の共同実施の基準の決定に貢献し、世界全体での温室効果ガスの排出抑制に貢献すべく取り組む必要があるとの認識の下、共同実施活動プロジェクトの実施主体として、地方公共団体、企業、NGO、公益法人等あらゆる事業主体に幅広い参加を求めるとともに、共同実施活動関係省庁連絡会議及びその事務局を設置し、我が国が「共同実施活動」を推進するための体制の基礎を整備したものである。その後、8年1月には、共同実施活動関係省庁連絡会議により、「共同実施活動プロジェクト申請マニュアル(手引き)」、「プロジェクト申請書」及び「プロジェクト評価ガイドライン」が了承された。第1次のプロジェクト公募は、8年4月1日から同年6月10日の期間で行われることとなっており、同年3月の「共同実施活動推進フォーラム」準備会合等を通じて、産業界、NGO、地方公共団体等に対し情報提供や意見交換等を行い、共同実施活動への積極的な参加を促した。
(ウ)　気候変動に関する政府間パネル(IPCC)における検討への協力
　IPCCは1988年(昭和63年)11月に国連環境計画(UNEP)と世界気象機関(WMO)が共催して設立した国際的な組織で、地球温暖化の予測、影響、対策について最新の知見をまとめ、温暖化防止政策に科学的な基盤を与えることを目的としている。IPCCは、1990年(平成2年)8月に第1次評価報告書を、1992年(平成4年)2月にその補遺報告書をまとめた。その後、組織の再編成を行い、1994年(平成6年)10月に1994年特別報告書をまとめた。さらに、1995年(平成7年)12月には第2次評価報告書をまとめた。
　我が国は、このIPCCの活動に協力し、平成6年1月につくば市で温暖化防止のための政策手段とその効果に関するワークショップを開催した。また、組織再編後の新体制においても、温暖化の影響、適応及び緩和策を取り扱う第2作業部会の副議長を務めるだけでなく、多数の日本人研究者が第2次評価報告書の主執筆者となるなど、IPCC活動への積極的な参加、協力を行った。

(2)　オゾン層保護対策

ア.　問題の概要と現況
(ア)　問題の概要
　地球のオゾンの大部分は成層圏に存在し、オゾン層と呼ばれている。オゾン層は太陽光に含まれる紫外線のうち有害なものの大部分を吸収し、地球上の生物を守っている。このオゾン層がクロロフルオロカーボン(CFC、いわゆるフロンの一種)、ハロン、臭化メチルなどの人工の化学物質によって破壊されていることが明らかになっている。オゾン層が破壊されると、地上に到達する有害な紫外線が増加し、人に対して皮膚ガンや白内障等の健康被害を発生させるだけでなく、植物やプランクトンの生育の阻害等を引き起こすことが懸念されている。
　CFCは炭素、弗素(ふっそ)及び塩素からなる物質であり、洗浄剤、冷却剤、発泡剤、噴射剤等として、また、臭素を含むハロンは主に消火剤として、臭化メチルは主に農薬としてそれぞれ使用されている。これらは化学的に安定な物質であるため、大気中に放出されると対流圏ではほとんど分解されずに成層圏に達する。そこで太陽からの強い紫外線を浴びて分解され、塩素原子や臭素原子を放出し、この塩素原子や臭素原子が触媒となってオゾンを分解する反応が連鎖的に起こる。
　CFC等によるオゾン層の破壊は、いったん生じるとその回復に長い時間を要し、また、その被害は広く全世界に及ぶ地球規模の環境問題である。
(イ)　オゾン層等の現況
　オゾン層は、熱帯地域を除き、ほぼ全地球的に減少傾向にあり、特に高緯度地域で減少率が高くなっている。我が国では、札幌、つくば、鹿児島、那覇及び南鳥島でオゾン層の観測が行われており、札幌上空でオゾンの減少傾向が確認されている。また、南極では、1989年から1995年まで7年連続して規模の大きなオゾンホールが観測されている。
　CFCの大気中濃度については、増加がほとんど止まっているほか、大気中寿命の短い1,1,1-トリクロロエタンについては、減少に転じている。一方、代替フロンであるHCFC-22の大気中濃度は増加しており、特に1988年以降は増加が著しくなっている。いずれにしても、これらのオゾン層破壊物質の濃度は、南極でオゾンホールが観測される以前の1970年代に比べてかなり高い状況にある。
　有害紫外線については、札幌、つくば、鹿児島、及び那覇の国内4地点での観測結果では、明らかな増加傾向はみられていない。
イ.　対策
(ア)　国際的取組とオゾン層保護法
　オゾン層の破壊を防止するために、「オゾン層の保護のためのウィーン条約」が1985年(昭和60年)3月に、「オゾン層を破壊する物質に関するモントリオール議定書」が1987年9月に採択された。我が国においてもこれらを的確かつ円滑に実施するための制度として「特定物質の規制等によるオゾン層の保護に関する法律」(以下「オゾン層保護法」という。)を昭和63年5月に制定するとともに(第1-1-2図)、同年9月に条約及び議定書を締結した。
　しかし、その後の科学的知見の集積により、従来の予測よりもオゾンの減少が著しく進み、従来のCFC等の規制ではオゾン層の適正な保護に不十分であることが分かり、1990年、1992年、1995年の3度にわたって議定書の改正等による規制強化が図られた。1995年の議定書の見直しでは、先進国については、HCFC、臭化メチルの規制強化等が行われるとともに、途上国についても、新たに全てのオゾン層破壊物質について規制スケジュールが設定された。現在の規制スケジュールは(第1-1-1表)の通りである。
　我が国では、オゾン層保護法に基づき、次のような施策を実施してきている。
i)　CFC等の製造等の規制
　オゾン層保護法では、モントリオール議定書に基づく規制対象物質(CFC、ハロン、四塩化炭素、1,1,1-トリクロロエタン、HCFC、HBFC及び臭化メチル)を「特定物質」として、製造規制等の実施により、モントリオール議定書の規制スケジュールに即して生産量及び消費量の段階的削減を行っている。我が国における平成7年の生産量及び消費量は、CFC-11，12，113，114，115(以下「特定フロン」という。)が24,267t、23,062tとなり、基準年(昭和61年)に対し、それぞれ約23.7%、約22.4%に削減され、また、特定フロン以外のCFCが135t、135tとなり、基準年(平成元年)に対し、それぞれ約6%、約6%に削減された(数値はオゾン破壊係数を基に算定した各物質の生産量及び消費量を合計したもの)。
ii)　CFC等の排出抑制・使用合理化
　オゾン層保護法では、特定物質を使用する事業者に対し、特定物質の排出の抑制及び使用の合理化に努力することを求めており、そのための「特定物質の排出抑制・使用合理化指針」を告示し、その周知普及を図っている。また、指針において特に導入を図ることとしている特定フロン等の代替品を使用する洗浄設備、冷凍冷蔵関連装置等については、法人税、所得税の特別償却、固定資産税の課税標準の特例といった税制上の措置を講ずるとともに、これら関係設備について日本開発銀行、環境事業団等による低利融資等の金融上の措置を実施している。
(イ)　CFC等の回収・再利用・破壊の促進
　1992年のモントリオール議定書第4回締約国会合において、CFC等の回収・再利用・破壊の推進が決議された。これを受け、我が国では、関係18省庁による「オゾン層保護対策推進会議」を設置し、平成7年6月にCFC等の回収・再利用・破壊の促進方策を取りまとめた。
　本とりまとめでは、「廃冷蔵庫からのCFCの回収・破壊については、冷蔵庫及びCFCの製造・販売事業者、消費者、廃棄された冷蔵庫の処理者等の関係者が、協議会の設置等により、その役割分担とコスト負担のあり方についてコンセンサスを形成し、CFCの回収・破壊を実施するための社会システムを作ることが必要である。」とし、その社会システムにおける関係者の役割分担の例を示している(第1-1-3図)。このとりまとめの内容について、地方公共団体、関係業界に通知し、回収等への積極的取組を促した。
　その結果、廃冷蔵庫からのフロン回収に取り組んでいる自治体数は平成6年度までに実施した自治体は372市町村であったものが、7年度末現在で1,024市町村に達しており、8年度以降実施予定分も含めると2,068市町村となる予定である。また、フロン回収促進のための協議会等については、7年度までに設置した都道府県政令市が34、8年度以降具体的に設置を予定している都道府県政令市が6あり、合計で40都道府県政令市となっており、回収への取組が進みつつある。
　一方、環境庁では、回収等を促進するため、以下のような取組を行った。
i)　CFCの回収についてのモデル事業の実施
　廃冷蔵庫等からのCFCの回収を進めるためには、各地域において、各関係者の協力により適切な社会システムを構築する必要がある。このため、従来より、各地域での社会システム構築の際の参考となるようなCFC回収事例の収集等を目的として、地方自治体との協力により、試行的にCFC回収を行うモデル事業を実施してきたが、この結果を平成7年度に事例集として取りまとめ、関係者に周知した。
ii)　破壊処理体制の整備
　CFC等の回収を進めると同時に、回収したCFC等の破壊処理技術の確立と破壊処理のための体制整備が急務となっている。このため、短期的なフロン破壊処理実験等を行って、各破壊処理技術の?二次生成物質による環境影響の防止、?CFCの分解効率、?運転管理条件等を評価し、それらの技術の実用可能性などを把握した。
iii)　回収等に関する啓発普及
　オゾン層保護対策推進月間(7月)を中心に、国民各層に対する啓発普及のためのパンフレットの作成・配布、テレビ番組の作成等を通じ啓発普及に努めた。
　また、フロン回収の取組の各地域への定着を図るため、各地域におけるセミナーの開催やフロン回収マニュアルの作成等の支援を実施した。
(ウ)　オゾン層の破壊に係る観測・監視、調査研究の推進
　オゾン層の適正な保護を図るため、オゾン層及びCFC等濃度の観測・監視を推進し、また、CFC等によるオゾン層の破壊のメカニズムやオゾン層破壊により生ずる影響等について詳細な研究を実施するとともに、オゾンレーザー・レーダーを用いたオゾンの高度分布の測定、オゾンに関する観測技術の開発、将来のオゾン層の消長を予測するモデルの開発等に取り組んでいる。