土壌環境保全対策の制度の在り方に関する検討会（第６回）会議録

【事務局】
　第６回土壌環境保全対策の制度の在り方に関する検討会を開催する。まず事務局に異動があったので紹介する。（事務局紹介）
　次に配布資料の確認を行う。（資料の確認）
　本日は、神奈川県の野口委員の代理として、岸川課長代理に御出席をいただいている。　また、第５回の会議録の案をお手元に配布しているが、修正等があれば今月末までに御連絡をいただきたい。会議録の扱いについては、前回同様、御確認をいただいた後、氏名を伏せて公開させていただく。
　では、座長、進行の方をよろしくお願いする。

【座長】
　本日は土壌環境保全対策の制度の在り方についてが中心的な課題であり、スキームのイメージを中心に御議論いただきたい。
　まず、別途開催している土壌の含有量リスク評価検討会における検討状況について事務局から説明をいただき、委員の方々から適宜質問をしていただいた後、スキームのイメージについて、説明をいただきたい。

【事務局】（土壌の含有量リスク評価検討会における検討状況の説明）

【座長】
　質問、補足説明等あるか。

【Ａ委員】
　土壌中の有害物質の健康リスクについて、移動性が特に低く、ほとんど拡散希釈されないというのは、有機塩素系の物質についても当てはまるのか。もちろん暴露経路の遮断は可能だと思うが、その点を伺いたい。
　それから、揮発性の有機化合物について、表層は高濃度の状態ではないというのは、そのとおりだと思うが、大気中への揮発性の問題については、実態がまだ把握されておらず、なかなかデータがないからやれないということに結びついているが、実態調査の把握に今後努めるようお願いしたい。

【事務局】
　一つ目の御質問について、大気等との比較ということで整理をさせていただいているのと、あと要措置レベルを検討させていただいているものが、主として重金属類ということで、このような表現をしている。従って、御指摘のとおり、揮発性の有機化合物については、下方向、あるいは揮散というものが当然あるので、多少、この表現とは異なるかもしれない。ただ、大気とか水と比べてということでは、同じような解釈ができると考えている。
　それから、二つ目の御要望について、今後実態をきちっと把握をした上で、必要であれば検討するということでまとめていただいているので、調査は進めていきたい。

【Ｆ委員】
　移動性が低いというのは、大気に比べてという話で、事務局の答えのとおりなのだが、有機塩素化合物については、一旦土壌の中で収まってしまうと、そんなに簡単に動かないだろう。地下水の流れに乗れば動くが、大気や水とははるかに違う。
　揮発については、恐らく問題ないだろう。ただ、データ的に確かめる必要があるが、改めて確かめたところで、問題になるとは必ずしも考えていない。

【Ｂ委員】
　それぞれの物質に対する健康影響の具体的なイメージが見えない。この数値のものを、一体どのぐらい飲み続ければ影響がでるのか、どのくらいのレベルが上限なのかイメージできるようなものが欲しい。それと、計算の前提が、ダイオキシン等で用いられたときのデフォルト値等をそのまま引用しているが、物質ごとに幅とか、考え方を整理する必要があるのではないか。
　それからもう一つは、恐らく実際は問題ないのだと思うが、いわゆる経口というか、吸ったときに肺に入ったような場合の影響というのは、六価クロムのところで、一部がんなどという表現があるが、これが公表されたときに大丈夫だということが言える形の評価ができるか。

【事務局】
　専門の先生方にまとめていただいているが、要措置レベルの一つのとらえ方としては、ダイオキシン類でＴＤＩが決められ、土壌の環境基準が決められたときと同じようなとらえ方をしていただきたい。
　我が国で設定されているＴＤＩ等がある場合には、そのＴＤＩのおおむね１０％程度を土壌からの摂取という形でとらえている。我が国でＴＤＩ等の設定がない場合は、飲料水から考えられる理論的な最大摂取量とおおむね同じ程度としている。
　飲料水の水道水質基準は、大体ＴＤＩ、ＡＤＩ等の１０％程度というのが一つのベースになっているので、そういう意味で、ＴＤＩの１０％程度というのを一つの目安として、要措置レベルを算定している。例えばダイオキシンの土壌環境基準とおおむね同じようなレベルを意味すると御理解いただきたい。
　二つ目の御指摘について、個別物質ごとに当然のことながら、情報の整理をしている。基本的にはどの物質も共通で使えるデフォルト値と、物質ごとの数字と二つあるが、この摂取量の計算そのものは、おおむね共通して使える数字である。
　土壌の摂食のシナリオということで、１日にどのぐらい、意図せずに土壌摂取をするのか、ダイオキシン類のときに相当程度の情報を集めて検討をした結果、子ども時代、６年間を想定して、２００mg/日であった。大人の場合は、１００mg/日という設定をした上で計算をしており、今回もこの数字を使っている。
　土壌の有害物質の皮膚への吸収は個別物質ごとの整理になるが、ここで対象としているものについては、今のところ皮膚吸収を特に考慮すべきというほど大きいものはないという形でまとめていただいている。
　個別物質ごとに現在の知見を整理している中で見ると、物質ごとに異なるのは、ＴＤＩであるとか、あるいは飲料水からの摂取量で、一方、共通して使える数字については、ダイオキシンのときに十分御検討をいただいたものを使わせていただいている。
　汚染土壌の上に何年住んでいるかということについては、ダイオキシンの場合には非常に人為的なものであるので、汚染土壌の上に３０年、汚染されていない土壌の上に４０年住むという計算をしている。
　一方で、重金属については自然界に存在するということもあるので、７０年間汚染土壌の上に居住するという整理をしていただいている。
　ただ、シアンは、自然界にほとんどないものなので、ダイオキシンと同じように、汚染土壌の上に３０年という整理をしている。先ほどの六価クロムの御指摘も、専門の先生方からも御指摘をいただいて、大気からの吸入暴露の影響についても触れさせていただいている。

【Ｉ委員】
　直接摂取という場合には、表層土壌で５０センチを考えているということだが、ダイオキシンの場合は、５センチぐらいを念頭に置いており、表層土壌の考え方は、統一した方がよいのではないか。

【事務局】
　５センチというのは、表層土壌の調査のサンプリングの深さを、一応表層５センチとしているもので、１５センチ程度までと５センチまでとで、ほとんど差がないことから、表層のサンプリングは５センチでよいことになっている。今回、人が暴露し得る深さをどこまでにすべきかということで、一応５０センチ未満を一つの範囲として考えている。ドイツなどでは、子どもが穴を掘って手が届くのが３５センチぐらいとされているが、通常覆土は５０センチぐらいということで、５０センチまでのところを想定しているが、ここは今後の議論だと思っている。
　調査の方法も、表層だけでよいのか、例えば４、５０センチのところをやるべきか等、詰めなければいけないが、人が接し得る深さとして、５０センチぐらい見ておけば大丈夫ではないかということでまとめていただいた。ダイオキシンについては決まっておらず、ここで初めて対象となる深さを決めなければいけないということである。

【座長】
　次に土壌環境保全対策の制度の在り方のスキームのイメージについて御説明をいただきたい。

【事務局】（スキームのイメージについて説明）

【座長】
　検討会で形づくらなければならない土壌汚染対策の体系について、法学的な形で、スキームを示していただいた。汚染地把握のための調査が第一段階。汚染地の管理の仕方で、登録台帳、つまり情報をはっきりさせるという問題が第二段階。そして第三段階として、改善措置についての考え方を示していただいた。このスキームについて、補足等を行い最終的な結論に持っていくことになるので、御意見、御感触を承りたい。

【Ｋ委員】
　調査のところで、一応事業者が概況調査も実施するという形になっているが、例えば秦野市の条例だと、概況調査は行政がやって、それであやしい場合の詳細調査は事業者がやるという方法をとっているのもあるが、すべて事業者がやる形になっているのはどうしてか。
　それから、一番問題になるのは、汚染者負担の原則ということで、汚染原因者による計画策定と浄化というのが基本になると思うが、一番問題になるのは、汚染原因者が不明あるいは無資力の場合、土地所有者や行政がどこまでかかわるかということで、例えば米国のスーパーファンドが想定しているような、非常に緊急度が高いところは、とりあえず行政の責任でやったり、あとで原因者を探し出すというスキームはここでは考慮されていないが、そういった問題についてはどのように考えているのか。

【事務局】
　一つ目の御質問について、ここでは、事業者に概況調査、詳細調査を行っていただく場合と、都道府県が概況調査を行って、その結果、汚染が明らかになったところについて、事業者に詳細調査を行っていただく場合とを考えている。どのような場合に事業者がすべての調査を行って、どのような場合に都道府県が概況調査、事業者が詳細調査を行うかの役割分担については、御議論いただこうと思っているが、いずれにしても、事業者だけがその調査を実施する場合には、調査結果の信頼性もセットとして考えなければいけないと考えている。
　二つ目の御質問の汚染原因者が不明の場合にどう対処するかについては、土地所有者などに対して、立入制限、被覆などの措置を命ずるといったことを考えている。さらに土地所有者などが汚染原因者にかわって対策を実施する意向を持っている場合には、自主的に計画をつくり、都道府県知事の承認を受けて措置を実施するということは考えているが、さらにどういった措置が必要かについては、御議論いただきたい。

【Ｂ委員】
　土地の用途を一般の人が立ち入るという前提を置いて、その中で場合分けができないか。土地改変のときにその中の土を移動したりする場合には、別の歯どめをかけるという考え方はできないか。

【座長】
　一般の人が立ち入るという前提というのはどういう意味か説明いただきたい。

【Ｂ委員】
　いわゆる公共的な公園とか、学校とか、あるいは一般の住居、一般の人を対象にしてはどうかということ。そういうところに限定することで問題があるか。

【座長】
　工場跡地などはどうか。

【Ｂ委員】
　工場跡地も、それが転用されたり、用途変更されたりというときに、かかわってくる。今工場として使っている場合には、そういうものは考えなくてもよいのではないか。一般の人が立ち入ったりする可能性がある場合にやればよいのではないか。
【座長】
　危険が顕在化するから、そのときにやればいいということか。

【Ｂ委員】
　一般の人の健康に対することを前提にしているわけなので。

【土壌環境課長】
　Ｂ委員が御指摘の件について、個々の調査のきっかけのイメージがわかりにくいところもあると思うが、基本は、土壌の含有量リスク評価検討会の報告にあるように、直接暴露の方では、御指摘のような、まず不特定多数の方が立ち入って、その際にリスクが生じないかということが問題となるので、例えば公園とか学校などで裸地で利用するところで、かつての土地履歴がどうだったかということあたりから優先的に検討することになる。一方で、溶出の方はいろいろなケースが想定されると思うが、仮に工場がまだ稼働している際においても、実際ＶＯＣが地下に入って地下水にいくということは十分考えられる。

【Ｂ委員】
　私は土壌に限っての意見を申し上げたところである。

【土壌環境課長】
　地下水の汚染の原因となる土壌汚染の部分があるということである。

【Ｆ委員】
　Ｂ委員のお話で、一般の人ということだが、米国の制度を見ると、一般の人だけではなくて、従業員、工場等の従事者の安全をどう守るかというのが非常に重要な話になっていて、例えば、知る権利にしても、一般住民とともに、労働者の知る権利というのを物すごく議論している。そういう意味で、人が入れないからいいという話では必ずしもないだろう。そこを日本ではどうするかという議論は必要かと思う。
　それに絡めて質問をさせていただきたい。土地所有者、管理者に対する立入制限、被覆等の措置命令のところ、これも非常に微妙なところがある。例えば事業場の中で、従業員が入ってくるところについても立入制限をするとか、そういうところについてはどうするのかという議論は当然あると思う。汚染している土地であるということは把握して、周知しておくことはあっても、全員が納得すれば、そこに入ってもいいのではないかという議論がもう一つあり得る。具体的には詳細を詰めていく必要があると思うが、そこら辺をどこまで整理して考えているのか、事務局の考えをお聞かせ願いたい。

【事務局】
　ここのところは、一般的にそこの土地を利用する一般の人を対象にすることを念頭に置いていて、工場、事業場の従業員に対する扱いをどうするかというところは、きちんと整理されていない段階であり、引き続き、検討させていただきたい。

【Ｆ委員】
　管理地の解除については、一定基準値までに至らない措置でも、管理地の解除があり得るようにみえるので、そうではないという補足説明が必要かと思う。そうしないと、例えば管理地において土地改変をする場合に、区画形質等の変更計画というもののつながりがうまくとれなくなってくる。誤解のないようにスキームを整理していただきたい。
　それと、油についての基準の考え方だが、油は生活環境項目なので、健康項目とは、影響の仕方が違ってくると考えられるので、溶出、含有という仕分けで○×をつけるということはやらない方がよいのではないか。また、項目としては、こういうものがあり得るが、それは溶出のレベルでやるのか、含有のレベルでやるのか、あるいはまた、別の考え方があるのかというのは、もう少し議論が必要なのではないか。

【事務局】
　御指摘とおり、特に油はこれからまだ十分検討していかなければいけないことがあるので、なるべく溶出とか、含有とか分けずに整理をさせていただきたい。

【Ａ委員】
　いくつかお伺いしたい。一つは、生活環境の保全という項目を新しく入れると、地下水の場合と違ってくるので、非常に大きな特色になると思うのだが、実際に上がっているのは、今のところ油だけということだが、もう少し広げることはあり得ないのか。事務局あるいはＦ委員にお伺いしたい。
　生活環境の保全というと、よい例かどうかわからないが、人が飼っている犬とか猫とかということになるだろう。どういう広がりの余地があるのかよくわからないのでお伺いしたい。それから、先ほどＫ委員からのお話があったように、概況調査はむしろ都道府県が主体的にやるという位置づけにした方がよいのではないかと思う。
　次に、事務局からもお話があったが、事業者が調査を行う場合、信頼性という問題がどうしても残るので、調査結果についての、第三者認証のようなことも入れていただくとよろしいのではないか。それから、先ほどＦ委員から御質問があった従業員の問題だが、ダイオキシン類対策特別措置法は、一般人が立ち入るところに限定しており、それとの整合が問題になるので、御検討いただきたい。

【事務局】
　よろしければ、最初の質問についてＦ委員からコメントをいただけないか。今のところ、事務局としては、油以外にイメージできないというだけで、他に何かあれば、御指摘いただきたい。

【Ｆ委員】
　水道水側の基準で快適性という項目、例えばにおいが入ってくるとか、そんなものが考え得る。塩分についても、健康項目ではない基準があるので、可能性があるが、今のところ、土壌汚染の方で問題になっているという話で考えると、油ぐらいではないか。例えば、塩分で塩素の濃度というのも、海水が入ってくれば当然高くなるし、紛れ物の問題がある。今はむしろ土壌汚染として、実際に問題になっているものということで油があると解釈した方がよい。

【事務局】
　Ａ委員の御質問で、調査の実施主体に関して、行政が調査をするという場合も考えているが、有害物質を取り扱う事業者が調査をするメリットは、何かの機会をとらえて、そのたびに事業者に調査をしていただくことができることがある。一方で、都道府県が調査を実施する場合というのは、信頼性が確実に担保できるというところにあると思うので、使い分けをどうしていくか、引き続き検討させていただきたい。

【Ｃ委員】
　一番基本的なところだと思うが、土壌汚染対策というのは、何のためにやるかということなのだろうと思う。Ｋ委員も言われたことに関連するが、結局、原因者がわからない場合とか、無資力者の場合、立入制限で収まってしまっている。そうすると、原因者がわかっている場合でも、立入制限だけでいいのかどうか。汚染が判明しても、立入制限で収まってしまって、土地の浄化はいいのかというあたりの考え方を整理しておかないと、原因者がわかっている場合とわかっていない場合、それから、無資力者の場合とで整合性がとれない。考え方を整理しておかないと、議論が混乱するのではないか。

【事務局】
　御指摘の点は、非常に重要なところなので、十分に整理をしたい。

【Ｆ委員】
　調査を行う者について、都道府県が中心になってやるというお話だが、実態的にはほとんど無理だと思う。都道府県が出かけていって、調査をしてわかるほど、土壌汚染というのは簡単に見つけられるものではない。
　都道府県がやるとしたら、調査命令を出す。そういう形でないと、実効的には動かないだろう。都道府県が自ら簡単な調査を行って、汚染がないというお墨付を与えることになると、かえって危険ではないかと思う。個人的な意見だが、都道府県が前面で中心だと言い切らない方がよいと思う。

【Ｂ委員】
　調査の信頼性に関して、当然何らかの形で虚偽のデータを捏造することがない程度に見る必要はあるが、精緻な第三者を入れてやるほど、設定した数値そのものに意味があるのかどうか。例えばＴＤＩの１０％とかで決めた基準値であると考えると、ここに資源を費やす意味があるのかという気がする。

【Ｄ委員】
　あまり負担がないような形での第三者認証というのはあり得るのではないか。根本的な話で、Ｃ委員からも問題提起をいただいた関連で、今後の問題提起ということで申し上げたい。このスキーム、非常にうまくできていると思うが、前提として、先ほど説明いただいた含有量リスク評価について、新たに対策をすべきリスクは直接暴露を中心としたリスクだということがかなり前提になっている気がした。つまり、立入制限や被覆をしてしまえば、直接暴露は防げるので、事実上、対策というのはそれでよいという考え方が背景にある気がしたが、出発点として、例えば地下水汚染についても、土壌の中はよくわからないので、溶出基準だけでつかまえると、実際に汚染しているサイトがどこなのかよくわからず、結局、対策が打てないで終わっていることがあったのだと思う。また、放置していると土壌に永久に汚染が残るので、土地取引に非常に影響が大きいといった、土壌特有のリスクがあり、この辺をどうするかということだと思う。そういう意味では、一つは土壌そのものをつかまえた浄化ということと、最終的には、浄化を完成させるということで言えば、公共が出たり、土地所有者に対してある基準で、浄化をお願いするスキームもあり得ると思うが、その辺の問題整理をお願いしたい。

【事務局】
　スキームの中で、直接暴露というリスクのルートと、土壌からの溶出、地下水等々への汚染というルートがある。特に後者のルートのリスクのとらえ方、あるいは仮にこのスキームのようなイメージでもって考えたときに、どのようにとらえていくのかというところが、まだ十分詰まっていない。したがって、検討会の一部の先生方に御協力をいただきながら、少し整理をして、改めてこの場で御検討いただければと考えている。直接暴露の方は検討会が別途にあって動いているということもあるので、溶出の方は、追っかけ整理し、御議論いただけるように事務局の方で準備をしたいと考えており、その際、先生方に御協力をいただければと思っている。

【Ｊ委員】
　スキームのイメージに二つ問題があると思っていたのだが、一つは、Ｄ委員が言われたので、もう一つ、結論をどうするかは別として、コンセンサスを得ておいた方がよい。このスキームでは、調査をした結果、一定基準の汚染が確認されたところで台帳が整理されていくという仕組みをとっているが、調査命令をどういう基準で発動するかに絡むが、もう少し前の段階で、台帳Ａと台帳Ｂという整理の仕方もあるわけだが、例えば一定の地歴があって、汚染のレベルが確認されていない段階で、台帳に載せてしまえばＡの台帳で、確認されたらＢの台帳だという発想もあるが、この辺はどう考えるのか。

【事務局】
　調査の実施主体が有害物質を取り扱う事業者の場合というのを一つ挙げているが、この有害物質を取り扱う事業者をあらかじめリストアップして、調査の義務づけをするということを考えており、台帳Ａが、有害物質の取扱事業者をリストアップしたものに相当するかと思う。そういった事業場の扱いについて、今後検討したい。

【Ｅ委員】
　土地の改変を行ったときに、きちっとした浄化が行われるようなスキームの確立が一番大事だと思う。したがって、一定規模以上の土地の改変を行う者が調査主体になるのかはっきりさせていただきたい。新潟県では、一定規模以上の特定事業場が土地改変を行う場合という位置づけをしている。汚染原因者が調査を行うのか、それとも土地の改変を行う者にするのかという論議が必要ではないか。
　また、台帳の整理ということで、管理地として登録されるスキームとなっているが、これは土地の所有者から見ると、登録されることで資産価値が減少するため、このスキームがあれば、土地の価値を回復するために浄化が進むと思う。そういう面では非常に有効だと思うが、例えば有害物質を取り扱う事業所にどういう調査をさせるのかというところが非常に難しい問題だと思う。例えば、極端な例だとコンクリートの中を調査しろということがあり得るのか、有害物質を取り扱う事業者の中で暴露されているような場所はどうするのかといった調査の仕方をもう少し具体的に考えた方がよい。

【事務局】
　土地の改変を行う者に何をお願いするかというと、ここでは一定規模以上の土地の改変を行う者に、調査を義務づけることになるが、その結果、管理地として登録された場合には、行政の方で汚染原因者を究明して、汚染原因者に必要な対策を実施していただくので、さらにその土地の改変者に、どういった役割をお願いすることが適当かということは、今後また御議論いただきたい。調査の方法の具体的な中身については、御指摘のように、調査結果がその後の対策につながっていくので、非常に重要であり、きちんと検討していきたい。

【Ｇ委員】
　現場でやっていると、住民の土壌汚染、地下水汚染に対する関心が非常に高いということが、ひしひしと感じられる。このスキームの中でいろいろな情報が出てくるが、県民に対する情報公開、例えば台帳について公開するとか、そういったところについても、やはり検討する必要があると思うが、いかがか。

【事務局】
　基本的に台帳の中身はすべて公開ということを前提として考えている。個々の管理地であるかということが公開扱いになることによって、不適正な土地の改変が行われないようにすることを担保していきたい。台帳の中に掲載すべき情報については、きちんと整理しなければならない。

【Ａ委員】
　調査のところはかなり重要だと思う。内閣府の総合規制改革会議などでも出ている話だが、調査をまじめにする人が報いられるような仕組みにしないと、結局仕組みが動かないという問題があるので、インセンティブとか、ディスインセンティブを与えるようなことを考える必要がある。例えば、何年か以内に調査をするということにして、早く調査した人には補助金を与えるとか、そういうことも御検討いただきたい。
　先ほどＪ委員が言われたＡ台帳、Ｂ台帳というのは、多分Ａ台帳になると、早く浄化をして解消していかないと、Ａ台帳に載った人は、結構大変なことになるということをねらっているという感じもするが、その辺について御説明いただけるとありがたい。また、都道府県による調査を中心にするのは実際的でないということだが、何らかの形で動くようにしていかないといけない。一つは、米国のＣＥＲＣＬＡのような、住民からの通報ということも考えられないわけではないが、もし住民から通報を受ければ、都道府県が概況調査をするという方向になるのではないかと思うが、Ｆ委員にお伺いしたいのだが、どこが主体としてやるのがよいのか。

【Ｊ委員】
　Ａ、Ｂでも、甲乙でも構わないが、調査の命令を課すというのは、最後の手段として動くわけだが、できることならば、自発的に調査が進んでいくというのが望ましい。これは基本的な、私のイメージの中にあるもの。ここでの台帳は、一定レベルの汚染が確認されたものを挙げるので、当然周辺の住民に対しても、何らかの影響を及ぼすし、土地の価格というものにも影響を及ぼすのでこれ自体は大変いいことだが、それ以前に、もう少し前の段階で、地歴、その他によって、汚染の可能性があるという段階でリストをつくっておくとすると、恐らく補助金という形でのインセンティブとは違って、自発的に調査をしてＡリストから外れるという努力をするだろうということがある。

【Ｆ委員】
　Ａ委員の質問にお答えする。基本的に調査が非常に難しくて、１００％土壌汚染を見つけ出すというのは、なかなか難しいというのは実際的にある。どうやってそれを高めていくか、それから、調査のやり方というか調査の密度に比べて、調査の汚染の範囲が余りにミスマッチではないかということもある。それから、これも実際には管理計画だとか、区画形質等の変更計画のところは都道府県等の計画承認というのがあるのだが、調査のところでそこをどうするかという話が難しいと思う。先ほどＢ委員が言われたような点もあるので、そこまで計画の承認を求める必要があるかというのは、一つの議論としてある。それから、調査も、概況調査と詳細調査と２本立てなので、あるいはその間に１本、そういうものを挟んでいくこともあるのかなと思うが、実態的には汚染を見つけることが最優先だと認識しているので、それをうまくつくっていった方がよい。ただ、都道府県がやるからそれがうまくいくかどうかは、わからない。

【Ｋ委員】
　Ｃ委員とＢ委員からの御発言に触発されて、土壌汚染の何が問題で、何をすることが一番基本なのかという問題はやはり考える必要がある。一つは、土壌汚染の特質があり、一つは問題になる媒体の移動性が少ないということがあって、その点が大気汚染や水質汚濁と違うところだと思う。だが移動するという問題は依然としてあるということと、逆に、移動しないからずっと残留するので、それをどうするかということがある。
　それからもう一つは、法律家の御意見を伺いたいのだが、土地所有の問題がやはり絡んでいて、土地所有権及び土地所有者の義務、権利の問題が、土壌汚染の場合は別の汚染と違って考えなければいけないという問題がある。これが２番目の問題で、これと関連して、やはり環境というものをどう考えるかだが、私は基本的に環境というのは、いわゆる公共信託財であって、サックスというアメリカの有名な環境法学者が言っているが、世代から世代に受け継がれていくものであって、土地所有者といえども、絶対的な土地を持っているからといって、何をやってもいいというわけではい。つまり、土地所有者というのは権利もあるが義務もあるというのが、英米法などでもはっきりしていると思うのだが、日本の民法の先生に聞くと、日本の土地所有権というのはそこがあまりはっきりしていないという問題があって、この点は座長にもおうかがいしたい。
　工場の土地であれ、そうでない土地であれ、土地所有者は絶対権を持っているわけではなくて、次の世代に環境を管理して、残す義務を負う。だからこそ、なぜ土地台帳をつくるかという根拠が問題になると思うのだが、土地所有権等環境にかかわる基本問題があらゆるところに出てくるとので、そういった問題についても、特に法学者の先生方の御意見をおうかがいしたい。

【Ｄ委員】
　土地所有者であっても、危険状態であれば状態責任という話があり、ドイツなどは、一般法上の法的責任なので、特別立法でなくても、一般警察法でいろいろと制限される。日本の場合は、これは立法政策上の概念で、状態責任というものをつかまえて、個別の立法で状態責任者を特定して、それに対して命令することができるというスキームはあり得ると思う。ただ、そのときに危険かどうか、他者に対して、所有物、土地が危険ないしは非常に高いリスクを及ぼしているかどうかというのが問題になるわけで、そのときに、このスキームでは、直接暴露の場合に本当に被覆してしまったら、危険がなくなるのではないかという話があり得るので、むしろ地下水汚染等について、先ほど申し上げた現状があるとすれば、それに対してきちんとした状態責任という考え方から対策を仕組むということは、法理論上はあり得ると思う。ただ、諸外国でも、ドイツなどでは、補充的責任、第２次的な責任ということで、原因者がいないときに補完して、状態責任者をつかまえるという話になっているので、そういう仕組みは一つ参考になると思う。

【Ａ委員】
　今言われたことに尽きると思うが、土地所有者に対して義務を与えることは、もちろん、立法すれば、民法上の所有権の制限をするということは、憲法上もできることになっているので、可能なのだが、どの程度の義務が与えられるかということと、それからどういう場合に義務を与えられるかという問題が残っており、それが、今おっしゃったような、危険がある場合ということになる。先ほどもその話が出ていたが、土壌汚染の場合に、一体どういうリスクがあるのかという、極めて根本的な問題に結局つながっていく。
　その先の話を少しさせていただきたいのだが、直接暴露の場合と、それから地下水への溶出の問題の二つがあるが、直接暴露については、ただ被覆をすれば危険がなくなるかもしれないという、Ｄ委員がおっしゃったような話になってしまうわけだが、地下水への溶出というのは、結局、地下水汚染の未然防止みたいな話になっていくところがあって、地下水が汚染されても、飲まなければよいではないかという議論をする方もおられるので、その辺をどうクリアするのかというのが、重要になってくる。先ほどＫ委員がおっしゃった公共信託財と直接は関係しないが、将来の世代に対して、水資源をきれいなまま残していくとか、今、ミネラルウォーターの需要というのは非常に上がっているので、将来飲めなくなるようなことにしていいのかとかいう議論はできるが、そんなに緊急な話なのかという議論が他方で出てくるだろうから、それに対してどう対処するのかという問題はある。
　関連して伺いたいのだが、地下水汚染に関しては、浄化措置命令が水質汚濁防止法の１４条の３で入ったが、４つのカテゴリーについて、健康被害との関係で、基準を超えているかどうかを監視することになっているが、その中の一番大きなものとして、災害用の井戸というのがあるが、災害用の井戸はいざというときのライフラインなので、汚染状況もリスクとしては重要な問題になってくる。土壌汚染が地下水汚染に大きな影響を与えることからも大きな問題になってくると思う。

【事務局】
　簡単に制度の説明をさせていただくと、Ａ委員が言われたように、現行の水質汚濁防止法に基づく浄化措置命令というのは、四つの場合に発動することができることになっており、現在、飲用井戸として用いられている地下水、上水道の水源として使われている井戸の地下水、災害用井戸としての地下水、公共用水域の環境基準を超えさせる恐れのある汚染された地下水というカテゴリーになっているが、災害用井戸の汚染状況の実態は、今のところまだ詳細には把握はしていないので、そのあたりの地下水の利用状況も、もう少し情報を集めた上で、議論の題材として提供させていただきたい。

【座長】
　スキームが示されたのは初めてなので、基本的なことでも何でも御意見等お願いしたい。

【Ｈ委員】
　最初にＢ委員の御質問について、土壌摂取によるリスク評価等について、実際、どういう健康影響があるのか、健康影響を懸念しなければならないかというイメージがわかないということだったが、安全性とか、リスクの資料を作成する際に、いつも引っかかってくる問題で、ＷＨＯでも非常に大きな問題になっている。資料作成者から見れば、十分調べてある場合、対象が非常に典型的な物質なので、特に言及する必要もないと判断して記述を簡潔にした場合、いずれについても資料を読む側の受け止め方は異なることがある。先ほどの事務局から御説明では、例えばＴＤＩのような要措置レベルを考える上での事項だけが掲げてあるが、しばしばそれを決めるに当たって、不確実性がかなりあるので、その点がわからないと理解できないことがある。そのためにＴＤＩを示す際には、その値を決めたときの根拠について書くことが必要なのではないかと思う。

【事務局】
　御指摘のＷＨＯのいつのものかということはできるだけ盛り込んでいるつもりだが、もう一度精査することとしたい。

【Ｉ委員】
　土壌汚染の場合、調査の段階が非常に大事だと認識している。しかも、難しい。原因もなかなか特定しがたい。特に原因調査、原因者を特定する際の調査というのは、非常に難しい。事業者だけで行うのも難しいので都道府県等の自治体も、やはり何らかの形で関与しないと、この原因者を特定するというのは、非常に難しいと思う。
　また、調査を行う者については、もう一回整理をしていただくということなので、次回に期待したい。その中でも、Ａ委員も言われていたように、自主的に調査を行う者、これはＪ委員も言われたと思うが、みずからも潔白を証明するような、プラスの調査をするということに対して、何らかのインセンティブを設けるような仕組みを、入れるべきではないかと思う。その点をどこか調査というところで生かせるような仕組みを入れていただきたい。Ａ台帳がいいのか、特定有害物質を取り扱う事業者をリストとして扱うのがいいのか、そこはもう少し議論が必要かもしれないが、何らかの形で入れていただきたい。
　また、この調査のところで、事業者の土地で都道府県は調査をできるという前提なのか。例えば、一般に立入が可能な公共用的な土地は問題ないが、実際に工場、事業所の敷地内のある土地が問題だろうということで、例えば、米国でもそうだったと思うが、化学系の工場などは、例えばダイオキシンの関係していそうな、例えば農薬をつくっていたという工場がリストアップされているとすると、直接調査をかけるということをやったりしているのだが、そういうことが都道府県の権限として、今現在できるのかどうか。あるいはできるというのを見込んで、調査のスキームを考えているのか。

【事務局】
　事業者が自主的に調査や改善措置を実施していくインセンティブとなるような措置が必要ではないかという御指摘については、事務局も問題意識として持っている。ただ、具体的にどういった措置が実際にインセンティブとして有効なのかというのは、ぜひ先生方からも御意見をいただきたい。もう一点の、現在、都道府県が事業場において調査をすることができるようになっているかということについて、現行制度では、水質汚濁防止法の地下水の浄化措置命令に関して、事業場の立入検査をすることができるようになっているが、それ以外の事業場の敷地については、立入検査の対象にはなっていない。スキームのイメージでは、都道府県から、立入検査の権限を付与してほしいという要望もあることを踏まえ、新たに何らかの立入検査権限を都道府県に付与した上で、こういった調査ができないかということである。

【座長】
　それでは、このあたりで議論を一旦終了することとする。事務局の方で本日の意見を踏まえ、適宜修正の上、引き続き議論をしていただきたい。
　その他の事項で、本検討会の今後の予定等、事務局から御説明いただく。

【事務局】
　本日の御意見を踏まえ、次回は事務局で、中間的な取りまとめ的なものを作成し、御議論いただきたいと考えているので、よろしくお願いする。
　それから、先ほど少しお願いをしたところであるが、汚染された土地のリスクの管理、特に溶出というリスクの方の観点について、まだ、不十分なところがあるので、本検討会の一部の委員に御協力をいただいて、資料を作成したいと考えている。事務局として、この分野の専門家として、５名の委員の方々に御協力をいただけると、大変ありがたい。

【座長】
　概して技術系の問題になるわけだが、専門の委員の方、よろしくお願いする。

【事務局】
　８月中に２回ほどお集まりいただき、御意見をいただいて、次々回の検討会の場に御報告するような目途で進めたい。

【座長】
　よろしいでしょうか。よろしければ、そうさせていただく。
　ここで、座長という地位を離れ、私からも一言申し上げたい。土壌汚染については、技術的な問題、制度的な問題など、非常に難しい問題が次々に出ているが、行政法をやっている人間として申し上げておきたいのは、この汚染対策の究極の目的は社会的危険予防だろうということだ。社会的危険予防に関連して、調査とか台帳とか、いろいろな問題が出てくるが、この予防措置責任というのは、行政法学上では警察責任の一種と考えられる。そこで警察責任とＰＰＰ原則との関係を明確にして、その上でシステムづくりをしないと、ちぐはぐなことになりはしないかと心配している。ＰＰＰ原則が環境法の基本であることは私も十分承知しており、軽んじているわけではないが、どう考えてみても、汚染者負担の原則というのは、民事的な事後的責任追求の原理であり、概して金の問題として処理されるような性格である。これに対して警察上の責任というのは、社会的な責任であり、事後的ではなくて、将来を目指した対策に係る問題である。したがって、そこでは金ではなくて、予防のための工事など、対策の実施が問題となってくる。もちろん警察責任もＰＰＰと関係するが、何でもＰＰＰで片づけてしまう考え方だと、よいシステムができないのではないかと心配している。そういう意味からＰＰＰにあまりこだわらないで、警察責任の問題、危険の状態責任みたいな側面も、Ｄ委員は二次的だと言われたが、私はむしろこの環境問題、特に土壌汚染の問題では、第一次的に取り上げるべきではないかと思っている。
　例えば調査をしていて、社会的に危険な状態があれば、とにかくその危険状態を管理している者に働きかけて防止措置をさせるべきで、いちいち汚染原因者はだれかということを追求していては、民事責任追求の場面と同じになってしまい、タイムリーな対策は講じられなくなってしまう。したがって、私は土地の管理者に直ちに直させるべきで、その前提として、土地の管理者に自分の土地が安全かどうかよく調べさせ、それを公表させるべきであり、下手な調べ方をしたら、行政が補足的に立入調査でも何でもするといったシステムをとるべきではないかと思う。本検討会では汚染者負担があまりに当然視されているが、汚染原因の究明というのは、そう簡単ではないことに留意しておくべきだし、汚染者に浄化措置を講じさせようとしても、汚染者には他人の土地に立入り工事する法的権原がないことも考えておかねばならない。
　いずれにせよ、危険防止システムづくりをするのに、汚染者負担の原則にこだわるのはよくない。はっきり言えば場違いの議論をしているように思う。所有者が浄化措置等をやった場合には、後からじっくり汚染者を見つけて、求償権を行使し、費用負担させればよい。汚染者から土地を善意無過失で譲り受けた者は、一切の責任がないかのごとき議論もあったが、汚染した土地の管理者は危険物の管理者として、危険物を社会に害悪のないように管理する責任をもつことを強調しておきたいと思う。

【土壌環境課長】
　私どももこのスキームを組む際に非常に悩んだ点で、ＰＰＰの話と、土地の所有者との関係の整理が十分できていないところがあるが、非常に重要な点を御指摘いただいたので、次回までにそういった形の整理をし紹介させていただきたい。

【事務局】
　それでは、第６回の検討会をこれで終了させていただく。