１ 気候変動枠組条約締約国会議
１９９２年の気候変動枠組条約は、究極の目的について規定するとともに、先進国の約束として、２０００年に二酸化炭素その他の温室効果ガスの排出量を１９９０年レベルに戻すことを目指して、政策・措置を講じ、その内容、将来の排出量・吸収量の予測等について、締約国会議に通報することを定めている。
第１回締約国会議（ＣＯＰ１。１９９５年４月ベルリンで開催）では、現行条約上の先進国の約束の内容は、条約の目的を達成するためには不十分であるとし、第３回締約国会議までに、先進国について、「温室効果ガスの発生源による人為的な排出及び吸収源による除去に関する、例えば、２００５年、２０１０年及び２０２０年といった特定のタイムフレーム内における数量化された排出抑制及び削減の目的などを含む法的文書を採択するべく、国際的作業を行うこと」などが決められた（ベルリンマンデート）。
第２回締約国会議（ＣＯＰ２。１９９６年７月ジュネーブで開催）では、議定書には「温室効果ガスの発生源から生じる人為的な排出及び吸収源の除去に関して、例えば２００５年、２０１０年、２０２０年という特定のタイムフレームの中で、排出抑制及び相当の削減のための数量化された法的拘束力のある目的」を含むこととされた。
その後、１９９７年６月のデンバーサミットでは、「第３回締約国会議において、ベルリンマンデートに合致し、数量化された、かつ、法的拘束力のある排出の目標を含む強力な合意を形成しなければならない。我々は、２０１０年までに温室効果ガスを削減する結果をもたらすような意味のある現実的かつ衡平な目標にコミットする意図を有している」とし、また、１９９７年６月の国連環境開発特別総会（ニューヨーク）では、「２００５年、２０１０年あるいは２０２０年といった特定の時間的な枠組みにおける温室効果ガスの排出量を相当削減する結果をもたらすような、先進国に関する、法的拘束力があり、意味のある、現実的、かつ衡平な目標を考える必要があるという、普遍的ではないものの、幅広い合意が既にある」ことが宣言された。
このような経緯の下に、第３回締約国会議（ＣＯＰ３）が、１９９７年１２月に京都で開催される。我が国は先進国として、またＣＯＰ３の議長国として、国際的リーダーシップを発揮しなければならない。
また、我が国は、地球温暖化に関する環境科学からの予測を踏まえ、地球温暖化を防止するための目標を掲げ、それを達成するための対策を率先して講じるとともに、ＣＯＰ３で合意された目標を達成するよう国内対策として温室効果ガスの削減をより確かなものとし、２０２０年、２０３０年さらには２１００年を視野に入れた長期的・継続的な温室効果ガスの削減のため、ＣＯＰ３後速やかに総合的な地球温暖化防止対策を整備する必要がある。
２ これまでの我が国の取組
（２）地球温暖化防止行動計画の実施状況
しかしながら、主要な温室効果ガスである二酸化炭素の排出量は、現実には、行動計画を策定した１９９０年以降も増加し、１９９５年の二酸化炭素排出量は１９９０年レベルに比べ、一人当たりでは６．７％、総量では８．３％以上も上回るという状況になっている。部門別で産業０％、民生１６％増（民生家庭１６％増、民生業務１６％増）、運輸１６％増（旅客２２％増、貨物８％増）となっている。また、１９９５年の二酸化炭素排出量の内訳を家計と企業等に分けてみると、概ね家計が約２割、企業等が約８割である。そのうち、家計の約２割には、民生家庭部門１割強と自家用自動車分のすべて（全体の約１割弱）が含まれている。企業等の約８割の内訳は、産業・エネルギー転換部門が５割強、民生業務部門が１割強、運輸業務部門が１割強程度である。
この点については、地球温暖化防止行動計画自体が有する問題について、地球的規模の環境問題に関する懇談会から「個別の施策の効果や進捗状況が、さらには正確な費用や費用対効果が定量的に把握できず、計画の進捗状況を翌年以降の計画の進行管理に反映する仕組みがない」、中央環境審議会から「地球温暖化対策については、政策の目標が定められ、施策が一覧的に示されているが、目標と具体的な施策の結びつきが不十分であり、地球温暖化防止行動計画の２０００年目標の達成、さらには、２０００年以降の二酸化炭素排出量の削減に向けて、有効な施策を講ずる必要がある」等様々な指摘が既になされている。
このような状況に鑑み、本審議会が１９９７年６月に行った環境基本計画の進捗状況の第２回点検結果においても指摘したとおり、京都で開催される第３回締約国会議以降できるだけ早い時期に、地球温暖化防止行動計画の改訂の必要性も含め、地球温暖化防止対策のあり方について結論を出す必要がある。
我々は、すでに地球温暖化防止対策の実行を開始しており、今後の我が国の地球温暖化防止対策への取組については、１９９０年以降の対策が効果を上げてこなかったことに対する反省の上に立って、新たな実効性のある対策の枠組みを構築しなければならない。
特に温室効果ガスのうち二酸化炭素の排出は、産業、運輸、民生などあらゆる部門に及ぶものであることから、その削減に当たっては、政府としての対策の実施や企業の自主的努力の宣言だけでは足りず、それに加え、社会経済システムやライフスタイルの変革を含む実効性ある対策への広範な国民的な合意が不可欠である。すなわち、国民、企業、民間団体、地方公共団体、国などの各主体が連携しつつ、それぞれの立場で、削減目標を念頭に置きつつ、各主体が公平な役割分担の下に地球温暖化防止対策を総合的・計画的に実施することが必要であり、これらすべての主体に関わる対策に関する国民的合意は、国会における法律という形で明らかにしていくことが基本である。
なお、具体的な削減目標を掲げるに当たっては、一定の計算モデルに将来の経済成長率やエネルギー消費量等の数値をインプットして「何らの対策を講じない場合に増加する二酸化炭素排出量（なりゆきケース）」を算定し、それを基準にして、どのような政策措置により、どの程度削減できるか算定するという手法がとられることがある。この場合、前提となっている「なりゆきケース」による将来排出量の数字は、採用する計算モデルによって変わりうる数字であって、決して固定的なものではなく、社会経済構造自体が変化したり、経済成長率が修正されたりすること等によっても異なってくることに留意する必要がある。