海洋環境モニタリングネットワーク構想について

平成９年１１月 海洋環境調査検討会

海洋環境モニタリングネットワーク構想の推進について

１　はじめに

　我が国は、古来より海に囲まれる海洋国家であり、海洋は、これまで漁業資源の宝庫として活用されるとともに、船舶の航行、観光、レクリエーション等多様な利用が なされている。また、海洋生物、そしてこれらを取り巻く海水の流動とそれに伴う物質循環という物理、化学、生物学的な諸過程が総合的に組み合わさって、生態系の基 盤として重要な存在となっている。海洋環境の保全を進めていくうえでは、このような状況を再認識し、将来にわたって、海洋の恵沢を享受できるように、海洋環境を良 好な状態で保全し、持続可能な海洋の利用を図っていくことが重要である。このような中で、我が国において、昨年7月に発効した「海洋法に関する国際連合条約」（通称「国連海洋法条約」）は、領海の外側に位置する排他的経済水域も含め、 生態系の保全を含む海洋環境の保護及び保全を推進していくこととなっている。一方、本年1月に発生したロシアタンカーのナホトカ号の油流出事故等により海洋環境 への甚大な被害が発生し、これらの環境影響を評価し、必要な修復措置等を講じていくことなどについては重要な施策になってきている。海洋環境の保全対策を効果的に進めていくためには、関係地域が一体となった取組み が必要であり、国際的な海洋環境保全対策を進めていくうえでも、地域的な海洋環境保全計画等に基づき各種対策を進めていくことが重要になってきている。国連環境計画（UNEP）は、地域海計画を世界の各地において推進しており、日本海及び黄海を対象とする北西太平洋の周辺の国々（日本、ロシア、韓国、中国）は，「北西太平洋地 域海行動計画（NOWPAP）」を採択しており、各種の環境協力を進めていくこととしている。
　海洋汚染の主要な発生源については、陸上由来の発生源が大きなシェアを占めていると言われており、1995年には、「陸上活動からの海洋環境の保護に関する世界行動計 画」が策定され、これを踏まえた地域計画・国内行動計画の策定等が進められることとなっている。
　また、海上の発生源である船舶等から海洋投棄される陸域起源の廃棄物については、従来から「廃棄物その他の物の投棄による海洋汚染の防止に関する条約」（通称：ロ ンドン条約）の規定を廃棄物処理法、海洋汚染防止法等の法令の中に取り入れ、規制等が行われてきたところである。1996年には、ロンドン条約の改定議定書が採択され ており、今後我が国で同条約が発効すると廃棄物の海洋投棄に関する環境影響評価などが義務づけられることとなる。この他、「1973年の船舶による汚染の防止のための 国際条約に関する1978年の議定書」（通称：マルポール73/78条約）に基づく船舶等の油による汚染の防止、ばら積み有害液体物質による汚染の防止等の施策が推進されている。
　このような中で、海洋における各種モニタリングについては、これまで環境庁の公共用水域水質測定調査、日本近海調査、海上保安庁の海洋汚染調査、気象庁の海洋バッ クグラウンド汚染観測等が実施されてきている。一方、最近の国内外の情勢の変化に応じて海洋環境の保全を目的とした総合的なモニタリングを実施していく必要が高ま りつつあり、このモニタリングを系統的に実施することにより、その結果等を集約・解析し、海洋環境管理方策の確立及びその後の海洋環境管理に役立てることが重要で ある。
　海洋環境モニタリングについては、環境基本法の中で規定されている人の健康の保護、生活環境の保全、自然環境の適正な保全、生態系の多様性の確保などが図られる ことを目的として実施する必要がある。ただし、地球の温暖化、オゾン層の破壊に伴う環境問題等、地球規模の環境問題に関連する海洋への影響については、長期的にモ ニタリングしていくべき重要な課題ではあるが、本海洋環境のモニタリングにおいては、生態系の変化等を通じた間接的な影響について把握することとする。直接的な影 響等については、他の調査・研究の体系の中で検討が進められていることから、現段階においては、本海洋環境モニタリングの直接的な対象とはしないこととする。 まず、国内外の海洋環境モニタリングの必要性について整理する。

２　海洋環境モニタリングの必要性

２ー１　国内的必要性

　海洋汚染のモニタリング等については、水質汚濁防止法第15条に基づく公共用水域の水質汚濁状況の常時監視の一環として沿岸域において都道府県知事が実施してきたところである。また、海洋汚染及び海上災害の防止に関する 法律第46条に基づき、海上保安庁長官及び気象庁長官が水路業務又は気象業務に関連する海洋汚染の防止及び海洋環境の保全のための科学的調査として実施してきたとこ ろである。これらの監視は、水質の汚濁や汚染に着目した監視であるが、平成5年11月に公布・施行された環境基本法等に基づき、海洋環境保全のための総合的な監視を行 うことが必要になっている。
　環境基本法では、健全で恵み豊かな環境を維持しつつ、環境への負荷の少ない健全な経済の発展を図りながら持続的に発展することができる社会を構築することを旨とし て、種々の環境保全措置が講じられている。同法第14条によれば、環境保全に関する施策は以下を確保することとなっている。

1. 人の健康保護、生活環境の保全、自然環境の適切な保全
2. 生態系の多様性の確保
3. 人と自然との豊かなふれあいの確保

　海洋環境の保全に係る諸施策を推進するためにも、これらの確保を図ることが重要である。
　環境基本法の理念を具体化する方策として、平成6年12月に環境基本計画が閣議決定された。海洋環境の保全も同計画の重点施策のひとつであり、具体的には、{1}陸域から の負荷流入に対する適切な対策の推進、{2}船舶等からの油、有害液体物質等、廃棄物排出等の適切な規制の実施、{3}タンカー等の油汚染事故等の予防措置、事故に対する 準備等の充実、{4}船舶からの排出ガス削減手法の検討、{5}海底活動からの汚染の防止方策の検討、{6}浮遊性廃棄物、大規模油汚染対策等に関する調査研究、技術開発の 促進、が掲げられている。さらに、関係省庁等が連携して水質環境基準項目等を効果的に監視するための水質測定計画・実施体制の整備、生物指標による水環境総合評価 手法の開発と実施、海洋環境保全のための総合的な調査・監視の実施が求められている。
　また、中央環境審議会は、環境基本計画の進捗状況の第２回点検結果を閣議に報告したところである。この中では海洋環境に関して、「総合的計画的なモニタリングを進 めるなど科学的知見の充実を図ること。また、国際的な協力も不可欠であり、北西太平洋地域海行動計画等の枠組みを活用した取組みを進めること。」について指摘され ている。
　この他、本年5月16日には、経済構造の変革と創造のためのプログラムが閣議決定されたところである。この中の海洋関連分野の中においては、「海洋環境に関する情報の 整備を図るため、生物・生態系を含む海洋・沿岸環境の調査・モニタリングを実施し、情報の蓄積・整備を進める。」ことが指摘されている。さらに、本年1月に日本海で発生したナホトカ号による油汚染事故については、その環 境影響の把握が重要な課題となっているが、この影響については、長期間継続的に把握していくことが重要である。ちなみに、米国のアラスカ沖で1989年に発生したエク ソンバルディーズ号の油流出事故については、2005年まで海洋環境モニタリングを実施することとされている。このため、日本海における長期的なナホトカ号の環境影響 を把握することの目的も兼ねて海洋環境モニタリングを実施していく必要がある。

２ー２　国際的必要性

　国際的には国連海洋法条約を中心に、国際協調を前提とした様々な海洋環境保全のための枠組みが作られつつある。同条約では、全ての国が海洋環境を保護し保全する義 務を有する（第192条）としており、汚染の危険又は影響を監視する（第204条）こともあわせて求めている。具体的な措置に関しては、個別の条約に基づく義務を果たす （第237条）ことが必要である。
　この条約の特徴は、沿岸の200海里に及ぶ広大な海域に対して、我が国の環境保全に関する法律をほぼ全面的に適用することとなったものである。この条約の趣旨を踏ま え、海洋生態系の保全をも含めた海洋環境保全のための施策の充実強化が図られることとなった。
　この他、わが国が締結している海洋環境保全に関わる個別条約等は多数あるが、油濁事故への対処を除き、通常の海洋環境の監視という観点からは、下記条約等への対応 がわが国として必要となってきている。

　また、最近開催された国際会議等においても海洋環境の保全は、重要な課題として取り上げられてきており、主要なものは次のとおりである。

　この他、ヨーロッパにおいては、オスロ・パリ条約に基づき海洋環境の監視が関係国で行われている。1995年にはオスロ・パリ委員会が採択した海洋環境モニタリング計 画である「共同評価監視プログラム」に基づき、海洋環境の質の空間的パターンと経時的傾向を把握し、施策の有効性、対策の検討に資するため、海水、堆積物及び生物 を対象にモニタリングが行われている。このように本地域においては、海洋環境モニタリングの体系が確立しており、海洋環境の保全を図るための基盤が整備されている 状況にある。（参考１）
　以上の主要な海洋環境モニタリングの必要性を踏まえ、海洋環境モニタリングを導入すべき時期について整理したものを図１に示す。

　図１　海洋環境モニタリングの導入が必要とされる時期

３　海洋環境モニタリングの課題

　以上述べたとおり海洋環境モニタリングについては、国内的にも国際的にもその必要性がクローズアップされてきているところであるが、海洋環境モニタリングを実施 していくためには、いくつかの基本的な課題について解決できるよう計画していく必要があり、これらの課題について整理すると次のとおりである。

1. 従来からの人の健康の保護及び生活環境の保全の観点からの水質監視に加えて、海洋生態系の健全性や多様性を監視すること
2. ロンドン条約改定議定書に対応した海洋環境の監視の強化、陸上・海上・海底における活動からの環境影響を把握するための海洋環境の監視の強化を図ること
3. NOWPAPの対象海域である日本海、黄海の海洋環境を積極的に保全する観点から、日本のみならず周辺国からの海洋環境への負荷等も考慮した海洋環境モニタリングネッ トワークを構成すること
4. これまでの水質環境基準に加え、排他的経済水域を対象とした環境保全の目標を明らかにし、この目標を達成するために必要な海洋環境モニタリングを実施すること
5. 環境保全目標の達成状況を評価するために必要な海洋環境モニタリング海域 （注）、水域（注）、媒体、項目等を適切に選定すること

　また、海洋環境の保全に関する個別の課題について整理し、これに対応したモニタリングを実施していくことも重要である。この課題について整理すると次のとおりであ る。

４　海洋環境モニタリングの対象とする空間的スケールと時間的スケール

　海洋環境モニタリングの対象水域の選定にあたっては、対象とする課題を念頭に置き、空間的なスケール、時間的なスケールを特定する必要がある。
　既に述べたとおり海洋環境モニタリングの課題は、有害化学物質による汚染、プラスチック系の廃棄物等による汚染、生物相の擾乱等、地球的規模でモニタリングを実施 していく必要のある課題もある。しかしながら、日本近海において取り扱うべき課題が多く、また、地球的規模でモニタリングを実施すべき課題についても国連等の国際 機関が実施している調査と連携して、日本近海の情報を集積できるよう調査を進めていくことが重要である。このため、空間的なスケールとしては、新たに実施する海洋 環境モニタリングについては日本の排他的経済水域、領海を対象とした全般的な海洋環境の状況について把握することを目的として実施することとする。
　また、時間的なスケールとしては、いずれの課題についても海洋環境の変動を把握するためには、少なくとも数十年間の調査を行っていく必要がある。さらに地球規模の 海洋環境問題を把握するためには、これよりも長い期間を念頭に置き、調査を実施する必要がある。本調査については、日本近海の海洋環境の変化を中期的なレベルで把 握していくことを念頭に置き、この変化を的確に把握できる調査頻度でもって継続的に調査を実施することにより、数十年間の海洋環境の変化を把握していくこととす る。

５　海洋環境モニタリング対象海域の選定にあたっての基本的な考え方

　我が国の海洋環境の保全を図っていくうえでは、海洋環境のモニタリングが重要であるが、この対象海域を選定するにあたって、日本周辺の海域の特徴について整理する 必要がある。
　国連海洋法条約による海洋環境の保全の義務を果たし、海洋生態系の保全を図るためには、200海里水域内を広く監視する必要がある。
　我が国の周辺海域を大きく区分すれば、太平洋側、日本海側、東シナ海側等に分類できる。日本海側は、その沿岸及びその沖合に位置する排他的経済水域が重要な漁場等 となっている。また、NOWPAPが対象とする国際的な閉鎖性の海域でもあり、朝鮮半島や極東ロシアからの汚染負荷についても適切に監視していく必要がある。さらに、中 国大陸からの大気経由の汚染も懸念されるところであり、NOWPAPに基づく国際的な海洋環境モニタリング体制を確立する必要がある。
　太平洋側には大都市、大工業地帯が多く、海洋汚染の負荷源となっている地域が多い。また、海洋投入処分も黒潮に沿って、あるいはその外縁での処分量が多いことか ら、太平洋側のモニタリングも重要である。東シナ海側は、日本海に流入する対馬暖流の起源海域であるとともに、日本及び中国からの汚染負荷の影響を受ける海域であり、必要な海域について監視していく必要が ある。
　このため、環境庁の海洋環境モニタリングにあっては、日本海側、太平洋側、東シナ海側の重要な水域を選定し海洋環境モニタリングを実施していく必要がある。

６　海洋環境モニタリング対象水域、媒体等の選定にあたっての基本的な考え方

　モニタリングの対象とする水域、媒体等の選定にあたっては、３で述べた海洋環境モニタリングの課題の解決を念頭に置き、海流の状況、汚濁発生源の状況、漁場等の海 域の利用状況等を考慮しつつ、選定していく必要がある。この場合、既存の調査の中で海洋環境モニタリング等が実施されているものもあることから、今後の新たな海洋 環境モニタリングについては、既存の調査等も十分考慮しつつ、海洋環境モニタリング対象水域、媒体等を選定していくことが重要である。
　関連調査についてみると、環境庁関連の「公共用水域水質測定調査」、「広域総合水質調査」、「日本近海海洋汚染実態調査」、「化学物質に関する調査」、海上保安庁 の「海洋汚染調査」、気象庁の「海洋バックグラウンド汚染観測」等の調査が実施されている。これらの調査の調査項目について整理すると、図ー２のとおり、沖合 （200海里内）等においては、近年問題となってきている有機塩素化合物、有機スズ化合物、多環芳香族炭化水素等については、測定を実施している調査は少ない。また、 水生生物等の中に含まれる有害化学物質の測定については、主として環境庁で実施している「化学物質に関する調査」があるが、この調査も浅海・内湾・内海等に限定さ れており、沖合等においては調査がなされていない状況にある。
　次に、各調査の鉛直的な調査範囲について見ると、図ー３のとおり「日本近海海洋汚染実態調査」以外の調査は、遠洋部分については、表層、特定の水深の層、海洋投棄 海域に限定されており、鉛直方向の海洋環境のモニタリングは実施されていない状況にある。
　海洋汚染を監視し、海洋環境保全に係る目的を達成するためには、適切な観測媒体、水域等を選定して観測を行うことも肝要である。海洋環境を構成する媒体としては、 水質、底質、生物があるが、「公共用水域水質測定調査」にあっては極く海岸近くの水質だけが、「広域総合水質調査」にあっては富栄養化に係る沿岸・内湾の水質、底 質及びプランクトン量のみが、「化学物質に関する調査」にあっては沿岸・内湾の水質、底質と一部の生物のみが観測対象となっている。全般的にみて、富栄養化に係る 観測を除けば、沿岸・内湾の水質を中心とした観測が行われている。したがって、海洋生態系の健全性を監視するという観点からは、空間的に沖合まで含めた総合的な調 査を構築するのみならず、底質及び生物に関する観測を充実する必要がある。なお、生物に関する観測としては、生物体内の汚染物質の濃度を把握するものと、個体数・ 種類数などにより生物群集の状態を把握するものが考えられるが、どちらも現状では極く一部について行われているにすぎず、今後一層の充実が必要である。

７　海洋環境モニタリングの課題の選定にあたっての基本的な考え方　

　３で述べた課題のうち、今後新たに環境庁において実施する海洋環境モニタリングは、原則として、

1. 汚染源が多岐・不特定多数にわたり、排出規制等が守られている場合にあっても総量として何らかの影響を生じるおそれがある課題
2. 汚染源あるいは影響の原因が明確でないような課題
3. 他の省庁等が別途専管的にモニタリングしているものを除く課題

を対象とする。また、汚染者負担の原則を踏まえ、諸活動に伴う直接的な環境影響域については排出事業者等のモニタリング活動を重視することとし、今後新たに実施す る海洋環境モニタリングは、より広域的な汚染の監視に重点を絞ることとする。この観点から、次の課題は、既存の他の調査において既に実施されていることから、今後 新たに実施する海洋環境モニタリングからは除外する。

　また、水産生物への有害化学物質等の蓄積のうち、人の健康の保護に関しては、食品衛生の観点からも別途対処されている。したがって、新たな海洋環境モニタリングの対象は、３で述べた課題のうち、{1}有害 化学物質による汚染、{2}有機汚濁及び富栄養化、{3}プラスチック系の廃棄物等による汚染、{4}油類による汚染、{5}貧栄養化及び生産力の低下、{6}海洋環境保全上の 『重要な場』の喪失、であり、これらが単独で、あるいは複合してもたらす海洋生態系への影響を監視することが適切と考えられる。
　次に、200海里内を沿岸・内湾と沖合に分けて考えた場合、「有機汚濁及び富栄養化」、「貧栄養化及び生産力の低下」、「海洋環境保全上の『重要な場』の喪失」の 3つの課題は主として沿岸・内湾の問題に限定される。「有機汚濁及び富栄養化」は主として環境庁が実施する「公共用水域水質測定調査」及び「広域総合水質調査」で綿 密な監視が実施されている。「貧栄養化及び生産力の低下」と「海洋環境保全上の『重要な場』の喪失」は、環境庁の「自然環境保全基礎調査」において重点的なモニ タリングが行われているところである。
　これに対して、有害化学物質による汚染、プラスチック系の廃棄物等による汚染、油類による汚染は、沿岸・内湾から沖合まで全ての海域で生じる問題である。一部の有 害化学物質については、沿岸・内湾では、人の健康保護に係る環境基準の達成状況を把握する観点から「公共用水域水質測定調査」によって、また、人の健康に対する被 害を未然に防止する観点から同じく環境庁が実施する「化学物質に関する調査」によってモニタリングが行われている。一方、沖合においては、有害化学物質の汚染状 況については把握されていない物質があるとともに、プラスチック系の廃棄物等による汚染、油類による汚染については、一部、海上保安庁や気象庁で調査されていると ころであるが、詳細な廃棄物の種類、油の成分等に関する調査を充実していく必要がある。新たな海洋環境モニタリング調査は、既存の調査で不足している項目、調査地 点等を補間することも念頭に置き、海洋環境についての全体像が把握できるよう実施していくことが重要である。

８　海洋環境モニタリングの目的と対応する測定項目

　以上の基本的な考え方を踏まえ、今後新たに海洋環境モニタリングを実施するにあたっては、「生態系の保全」、「海洋汚染の防止」、「海洋環境保全上、重要な場の 保全・創出」を海洋環境モニタリングの目的とし、この目的を評価するために必要な 測定項目を定めていく必要があり、この概要は次のとおりである。

９　海洋環境モニタリングネットワーク構想の推進

　我が国における海洋環境モニタリングを効果的に推進することにより海洋環境の保全を図っていくためには、排他的経済水域を含む日本近海の海域を対象として海洋環境 データを集約し、有機的に解析することなどにより海洋環境の状況を適切に評価するとともに、必要な場合、海洋汚染等の未然防止の観点も含め必要な海洋環境保全対策を講じていくことが重要である。
　特に、日本海を含む北西太平洋については、周辺諸国と協力して環境保全を進めていくことが重要な地域であり、我が国としても海洋環境保全を積極的に進めていく必要 がある。このような中で、同海域については、NOWPAPが採択されており、この枠組みを活用しつつ、取組みを強化していく必要がある。このためには、関係国が海洋環境 に関する情報交換を行うとともに、将来的には国際的な環境協力の基に当該地域が一体となって海洋環境保全施策を推進していくことが重要である。
　NOWPAPのプロジェクトの中のNOWPAP/３（協同地域モニタリング計画の策定）については、我が国が主導的な立場で海洋環境モニタリングを推進していくこととなっている ことから、まず、我が国において、海洋環境の監視を体系的に行うための監視指針、監視計画等を策定するとともに、これらに基づき海洋環境モニタリングを実施していく必要がある。また、このモニタリングについては、NOWPAP地域における各国連携した海洋環境モニタリングの実施に向けた枠組みづくりに役立てていくことが重要である。（参考２）
　なお、監視計画等については、今後、ロンドン条約改定議定書が発効した場合などにおける情勢の変化や科学的知見等の集積状況を踏まえ、適宜見直しを行っていくこと が重要である。さらに、汚染者負担の原則に基づき、今後予想される海洋環境の開発、廃棄物の海洋投入等を実施する者が行う可能性のある海洋環境モニタリングとの 関連、連携方策等についても十分検討を進めていく必要がある。
　海洋環境モニタリングを効果的に実施していくためには、このモニタリング結果について生態系の保全を含めた海洋環境の状況を適切に評価するための目標、基準等を策 定することにより、この目標等に基づき海洋環境の状況を評価していく必要がある。特に、現状においては、排他的経済水域を含めた海洋の環境の状況に関する情報が不 足している状況にあることから、この目標、基準等を策定するためにも海洋環境モニタリングを速やかに開始し、関連情報の収集を図っていく必要がある。
　さらに、海洋環境モニタリングの結果等については、一元的に集約化することが重要である。将来的には、例えば、海洋環境モニタリングの結果を取りまとめ、海洋環境 保全施策へ反映させるための海洋環境モニタリングネットワークセンター（仮称）の整備も含めて検討を進めていくことが重要である。ただし、この場合、政府間海洋学 委員会（IOC）等が既に整備している海洋環境に関するデータセンターとの役割分担などについて十分検討しておく必要がある。
　このようなセンターを軸として、周辺諸国への海洋環境モニタリング等に関する環境協力を推進するとともに、あわせてNOWPAP地域の環境管理政策の具体化に向けた方策を別途検討し、これらを併せた海洋 環境管理方策の確立を図り、将来的には、条約作りなどを含めたこの地域における海洋環境保全対策の枠組みづくりに発展させていくことも検討していく必要がある。

１０　今後の課題

　海洋環境モニタリングを効果的かつ効率的に実施していくためには、これまでのモニタリング方法に加え、例えば、無人水質測定ステーションによる水質測定、フェリー 等に観測機材を積載することによる連続的な水質測定、人工衛星を活用したサンゴ礁等の存在状況の調査等、新しい科学技術を活用したモニタリング手法などについて検 討を進めていく必要がある。この他、海洋環境モニタリングの推進にあたっては、IOCなどの国際機関において実施されている海洋観測などとの整合が図られるよう留意 することも重要である。
　また、モニタリングされたデータを迅速に解析するとともに油流出事故等が発生した場合、速やかに環境影響について予測・評価するために必要な水質シミュレーション 技術の開発等もあわせて進めていく必要がある。
　さらに、海洋環境モニタリングの目的の中に、例えばオゾン層の破壊、地球温暖化等に伴う海洋生態系への影響等の地球規模の環境問題も視野においたモニタリングを実 施することを含めることについて検討していくことが重要である。

（注）本報告書において、「海域」は、日本海、太平洋といった比較的広範囲な海の範囲を意味しており、「水域」は、海域を海流の流れ、利用状況等に従って更に細かく分類した範囲を意味している。