1 地球規模の大気環境の保全
（１）地球温暖化対策
ア 問題の概要
地球温暖化の問題は、人間活動により、自然界での健全な物質の循環がゆがむことにより生じる環境問題の典型的事例である。
大気中には、二酸化炭素、メタン、水蒸気などの「温室効果ガス」が含まれており、これらのガスの温室効果により、人間や動植物にとって住み良い大気温度が保たれてきた。ところが近年、人間活動に伴って二酸化炭素やメタン等の温室効果ガスが大量に大気中に排出されるようになった（1-1-1図）。その結果、温室効果が強まって地球が温暖化するおそれが生じている。
気候変動に関する政府間パネル（IPCC）の1995年（平成7年）の報告によると、19世紀末以降、全球平均地上気温が0.3〜0.6度上昇した。同報告は、様々な観測事実の精査の結果、人間活動による気候の変化がすでに起こりつつあることを示唆している。温室効果ガスの大気中濃度の上昇に伴い、気温が上昇していくが、これには時間的な遅れがある。例えば、現在までの温室効果ガスの蓄積に伴う気温上昇は、2050年頃で1度程度に達する見込みである。さらに、温室効果ガスが現在の増加率で増え続けた場合（中位であるIS92aシナリオにほぼ対応）、地表付近の大気の平均気温が21世紀末までに約2度上昇し、その後も上昇を続けることが予測（中位の気候感度のもと）されている。このような気温の上昇は、過去1万年の間に例を見ない極めて急激な変動であると考えられている。また、海面水位は21世紀末までに約50cm上昇することが予測されている。
このような変化に伴い、人類の生活環境や生物の生息環境に広範で深刻な影響が生じるおそれがある。平成9年3月の報告書「地球温暖化の日本への影響」によれば二酸化炭素換算濃度を現在の2倍とした条件の下で、日本においても、水資源、農業、森林、生態系、沿岸域、エネルギー、健康などの分野において温暖化が様々な悪影響を及ぼすことが予測されている。これらの影響の多くは不可逆的なものである。
これらの悪影響を避けるためにも地球温暖化を防止するための対策が必要であることが世界的に認識されている。IPCCの1995年（平成7年）の報告は、大気中の温室効果ガスの濃度を安定させるためには、途上国を含めた世界全体の排出量を将来的には少なくとも1990年（平成2年）を大幅に下回るレベルまで削減する必要があることを示唆している。例えば、大気中の二酸化炭素濃度を産業革命前の約2倍の550ppm以下に安定させるためには、世界全体の排出量を21世紀末以降、現状より大幅に削減することが必要となる。途上国の急激な人口増加及び経済発展に伴う温室効果ガスの排出量の増加を見込むと、先進国においては、世界の排出量の削減に向けて、現状以上の一層の対策が求められる状況にある。
また、平成11年7月の「地球環境保全に関する関係閣僚会議」及び「地球温暖化対策推進本部」に報告された、平成9年度の温室効果ガス排出量によると、我が国の二酸化炭素排出量は12億3100万トン、1人当たり排出量は9.76トン（ともに二酸化炭素換算）であり、平成2年に比べ1人当たり排出量では7.2％、総量については9.4％増加している。なお、我が国の二酸化炭素排出量は総量で世界の排出量の5％弱を占め、米国、中国、ロシアに次いで第4位（OECD諸国中第2位）である。また、1人当たりではOECD諸国の平均を大きく下回るものの、EU（ヨーロッパ連合）15か国の平均をやや上回り、全世界平均の2倍以上となっている。
これらの点に鑑みれば、温暖化の影響が顕在化し、取り返しのつかない事態が生ずる前に、予防的見地からいわゆる「後悔しない対策（温暖化防止効果以外の面でも大きな効用があり、仮に温暖化が起こらなくても後悔しない範囲の対策）」を実施していくとともに、それを越えた対策を実施していくことが必要である。
しかしながら、最も主要な温室効果ガスである二酸化炭素は、人間活動のあらゆる局面から生じるものであり、その排出の抑制・削減に当たっては、従来の公害対策とは異なった新たな対応を要する。また、その他の温室効果ガスであるメタン、一酸化二窒素、HFC等（いわゆる代替フロン等）についても、それぞれの排出実態を踏まえた対策を実施していく必要がある。このため、工場、事業所、家庭など、経済社会の中の様々の場所で対策を強化していくことはもちろんとして、各方面の対策を有機的に組み合わせて、究極的には、現代の大量生産、大量消費、大量廃棄の社会経済システムを見直し、変更していく抜本的な取組が必要となっている。地球温暖化のもたらす大きな影響とともに、その対策の困難性から、地球温暖化問題は現在の環境行政の最重要課題の一つとなっている。
このような中、平成9年12月には、京都において気候変動枠組条約の第3回締約国会議（COP3）が開かれ、京都議定書が採択された。本議定書では、先進国の温室効果ガス排出量について、法的拘束力のある数値目標を設定するとともに、目標達成のための国際的仕組みとして京都メカニズム（排出量取引、共同実施、クリーン開発メカニズム）を導入すること等が規定されている。この議定書は遅くとも2002年までに発効させることが必要であることから、現在、この議定書の実施に必要となる京都メカニズムのルール等の具体的内容について、2000年11月のCOP6で合意すべく、締約国間で交渉が進められており、本議定書の履行確保に向けた取組が、我が国の直面する大きな課題となっている。
イ 対策
平成6年に閣議決定された環境基本計画では、長期的には「気候変動に関する国際連合枠組条約（気候変動枠組条約）」の究極的な目標を達成し、中長期的にはそのための国際的枠組み作りに貢献するとともに、一層積極的な対策の実施に努めることとし、当面は、平成2年に策定された「地球温暖化防止行動計画」の着実な推進等を図るとの基本方針が定められている。この地球温暖化防止行動計画（平成2年10月地球環境保全に関する関係閣僚会議決定）は、地球温暖化対策に関する我が国の基本的姿勢を明らかにしているが、同行動計画では、目標として「?1人当たり二酸化炭素排出量について2000年以降概ね1990年レベルでの安定化を図ること。?革新的技術開発等が早期に大幅に進展することにより、二酸化炭素排出総量が2000年以降概ね1990年レベルで安定化するよう努めること。」を掲げている。
COP3直後の平成9年12月には、内閣総理大臣を本部長とする「地球温暖化対策推進本部」が設置され、平成10年6月には政府として2010年に向けて緊急に推進すべき対策をまとめた「地球温暖化対策推進大綱」を決定した。同大綱はその実施状況について、毎年点検を行うこととされており、平成11年7月の「地球環境保全に関する関係閣僚会議」及び「地球温暖化対策推進本部」では、関係省庁が平成10年度に実施した地球温暖化対策及び今後重点的に取り組むべき対策が報告・了承された。
また、地球温暖化対策の総合的かつ計画的な推進を図るため、国、地方公共団体、事業者及び国民それぞれの責務と取組等を定めた「地球温暖化対策の推進に関する法律」が、温室効果ガスの排出量の算定方法等を定めた施行令とともに平成11年4月8日に全面施行された。また、法施行の翌日には本法律に基づき、国、地方公共団体、事業者及び国民といった各主体が講ずべき措置に関する基本的事項等を定めた「地球温暖化対策に関する基本方針」が閣議決定された。さらに、同年7月には、本法律に基づき、環境庁長官が全国地球温暖化活動推進センターを指定するなど、総合的な地球温暖化対策の推進が本格的に始動した。
さらに、トップランナー方式の導入や工場、事業場におけるエネルギー使用の合理化の徹底等を内容とする改正「エネルギーの使用の合理化に関する法律」が平成11年4月に施行された。また、電気冷蔵庫、電気冷凍庫及び電気冷凍冷蔵庫の省エネルギー基準について、検討を行い平成11年12月に新たな基準を公布した。
その他、平成11年度に政府が国内で講じた主な施策は次のとおりである。
? ガソリン乗用自動車及びガソリン軽・中量貨物自動車について2010年度を、また、ディーゼル乗用自動車及びディーゼル軽・中量貨物自動車について2005年度を目標年度とする燃費基準等を策定し、「自動車の性能の向上に関する製造事業者等の判断の基準等」として告示し、4月1日から施行した。さらに、省エネ法の改正に基づき、新たに設定された燃費目標基準値を達成した低燃費車に対し、自動車取得税の軽減措置を設け、平成11年4月より実施した。
? 二酸化炭素排出低減・抑制に資する交通体系の形成のため、引き続き、物流拠点間の幹線輸送においては内航海運、鉄道及びトラックといった多様な輸送モードが自由に選択可能で、これによりモードの特性に応じて適切な役割分担がなされるマルチモーダル施策の推進や効率的物流システムの構築、バス・鉄道等の公共交通機関の利用促進等を図るとともにバイパス等の整備を行った。また、低公害車の導入に対する支援策として、地方公共団体や民間事業者に対する導入補助、自動車取得税の軽減等の措置を引き続き行った。
? 産業界における省エネルギー・二酸化炭素排出削減のための行動計画の実施状況について、関係審議会においてその内容の聴取を行った。また、HFC等について、国が告示した指針を基に産業界が策定した排出抑制のための行動計画を、化学品審議会で審議の上、中間報告としてとりまとめた。これらの行動計画については、今後関係審議会等において実施状況の定期的な点検を行い、その実効性を確保することとし、また、行動計画を策定していない業種に対し行動計画の早期の策定と公表を促した。
? 温室効果ガス排出の少ないエネルギー供給構造を形成するため、安全性の確保を前提とした原子力の開発利用や水力、地熱の利用、コンバインドサイクル発電、太陽光発電等の新エネルギーの導入等を引き続き推進した。
? 廃棄物の減量・再資源化、ごみ焼却余熱・下水排熱等の有効利用を図るため、熱利用下水道モデル事業の推進及びごみ固形燃料発電事業の起債措置等を行った。
? 地球温暖化対策を地域において推進していくため、地方公共団体における地球温暖化対策に関するマスタープラン（地球温暖化対策地域推進計画）等の策定に対して引き続き補助等を行うとともに、効果に優れ、他の団体への波及効果が高い事業に対する支援を行った。
? 温室効果ガスの排出抑制のためのより高度な新エネルギー技術や省エネルギー技術、二酸化炭素の固定化・有効利用等の革新的技術開発について、ニューサンシャイン計画における研究等を引き続き積極的に推進した。
? 地球温暖化に係る不確実性を低減させ、科学的知見を踏まえた一層適切な対策を講じるため、引き続き、現象解明、将来予測、影響評価及び対策に関する研究、温室効果ガスの観測並びに人工衛星等を用いた観測技術の開発を実施した。また、地球環境研究総合推進費等を活用し、これら調査研究等の推進を図った。
? ライフスタイルの見直しのきっかけとして、夏時間（サマータイム）の導入について国民的議論を展開するため、「地球環境と夏時間を考える国民会議」を平成10年9月に設置した。平成11年5月には、報告書をとりまとめ、夏時間について、「その導入を図るべき」との結論が得られた。
? 地球温暖化対策を周知・普及するため、12月の地球温暖化防止月間に集中的に広報活動を展開するとともに、地球温暖化防止シンボルマークの統一的な活用を広く呼びかけた。また、パンフレット等の作成、各種会議を通じた周知のほか、関係省庁だけでなく地方公共団体や民間団体による啓発などが幅広く実施された。
? 内閣総理大臣により平成11年10月に策定の指示、平成12年2月に承認が行われた仙台湾、いわき、富山・高岡、備後、周南地域の公害防止計画において、地球温暖化対策についても各地の計画上の公害の防止に資する施策として位置づけられた。
? 地球温暖化防止行動計画にある平成12年（2000年）の目標達成期限まで残すところわずかとなったところから、平成12年までの施策の一層の充実に向け、各省庁で所要の検討が行われた。
（２）オゾン層保護対策
ア 問題の概要と現況
（ア）問題の概要
地球を取り巻く大気中のオゾンの大部分は地上から約10〜50km上空の成層圏に存在し、オゾン層と呼ばれている。オゾン層は太陽光に含まれる有害紫外線の大部分を吸収し、地球上の生物を守っている。このオゾン層が人工の化学物質であるCFC（クロロフルオロカーボン：いわゆるフロンの一種）、HCFC（ハイドロクロロフルオロカーボン）、ハロン、臭化メチル等のオゾン層破壊物質により破壊されていることが明らかになっている。オゾン層が破壊されると、地上に到達する有害な紫外線が増加し、人に対して皮膚ガンや白内障等の健康被害を発生させるおそれがあるだけでなく、植物やプランクトンの生育の阻害等を引き起こすことが懸念されている。
CFC及びHCFCは、冷媒、発泡剤、洗浄剤等に、また、ハロンは主に消火剤に、臭化メチルは主に土壌くん蒸や農産物の検疫くん蒸等にそれぞれ使用されている。これらは化学的に安定な物質であるため、大気中に放出されると対流圏ではほとんど分解されずに成層圏に達する。そこで太陽からの強い紫外線を浴びて分解され、塩素原子や臭素原子を放出し、この塩素原子や臭素原子が触媒となってオゾンを分解する反応が連鎖的に起こる。
オゾン層の破壊は、被害が広く全世界に及ぶ地球規模の環境問題であり、いったん生じるとその回復に長い時間を要する。
（イ）オゾン層等の現況と今後の見通し
オゾン層は、熱帯地域を除き、ほぼ全地球的に減少傾向にあり、特に高緯度地域で減少率が高くなっている。我が国では、札幌、つくば、鹿児島、那覇及び南鳥島でオゾン層の観測が行われており、札幌で統計的に有意な減少傾向が確認されている（1-1-4図）。また、南極では、平成10年に観測された観測史上最大規模のオゾンホールよりは若干小さいものの大規模なオゾンホールが平成11年も観測された（1-1-5図）。
オゾン層破壊物質の大気（対流圏）中濃度については、CFCの増加がほとんど止まっているほか、大気中寿命の短い1,1,1-トリクロロエタンについては減少に転じている。一方、HCFC及びハロンの大気中濃度は増加の傾向にある。いずれにしても、これらのオゾン層破壊物質の濃度は、南極でオゾンホールが観測される以前の1970年代に比べてかなり高い状況にある。
有害紫外線量については、国内のこれまでの観測結果によると、オゾンの減少傾向が確認されている札幌を含め、観測期間が短いこともあって明らかな増加傾向はみられていない。
国連環境計画（UNEP）の報告（1998年（平成10年））は、全ての締約国が1997年（平成9年）の改正モントリオール議定書を遵守すれば、
? 成層圏中の塩素及び臭素濃度の合計（オゾン層破壊物質が分解してできるこれら元素がオゾン層を破壊する）は、2000年前にピークに達する。
? オゾン層破壊のピークは、2020年までに訪れる。
? 成層圏中のオゾン層破壊物質濃度は、2050年までに1980年以前のレベルに戻る。
? オゾン化学にとって重要なその他の気体（亜酸化窒素、メタン、水蒸気等）の将来の増加又は減少及び気候変動がオゾン層の回復に影響を及ぼすであろう。
と予測している。
イ 対策
（ア）国際的取組とオゾン層保護法
オゾン層の破壊を防止するために、「オゾン層の保護のためのウィーン条約」が1985年（昭和60年）3月に、また「オゾン層を破壊する物質に関するモントリオール議定書」が1987年（昭和62年）9月にそれぞれ採択された。我が国においてもこれらを的確かつ円滑に実施するため、「特定物質の規制等によるオゾン層の保護に関する法律」（以下「オゾン層保護法」という。）を昭和63年5月に制定するとともに（1-1-6図）、同年9月に条約及び議定書を締結した。
しかし、その後の科学的知見の集積により、従来のCFC等の規制ではオゾン層の適正な保護に不十分であることが分かり、1990年（平成2年）、1992年（平成4年）、1995年（平成7年）、1997年（平成9年）及び1999年（平成11年）の5度にわたって、議定書の改正等による規制強化が図られた。現在の規制スケジュールは1-1-1表のとおりである。
我が国では、オゾン層保護法等に基づき、次のような施策を実施してきている。
ａ CFC等の製造等の規制
オゾン層保護法では、モントリオール議定書に基づく規制対象物質（CFC、ハロン、四塩化炭素、1,1,1-トリクロロエタン、HCFC、HBFC（ハイドロブロモフルオロカーボン）及び臭化メチル）を「特定物質」として、製造規制等の実施により、モントリオール議定書の規制スケジュールに即して生産量及び消費量（＝生産量＋輸入量−輸出量）の段階的削減を行っている。この結果、ハロンについては1993年（平成5年）末をもって、CFC、四塩化炭素、1,1,1-トリクロロエタン及びHBFCについては1995年（平成7年）末をもって、生産等が全廃されている。他のオゾン層破壊物質についても、HCFCについては2019年（平成31年）末をもって、臭化メチルについては2004年（平成16年）末をもって生産等が全廃されることとなっている。
ｂ CFC等の排出抑制・使用合理化
オゾン層保護法では、特定物質を使用する事業者に対し、特定物質の排出の抑制及び使用の合理化に努力することを求めており、環境庁及び通商産業省は、そのための「特定物質の排出抑制・使用合理化指針」を昭和64年に共同で告示し、逐次改正するとともに、その周知普及を図っている。
（イ）CFC等の回収・再利用・破壊の促進
CFC等の主要なオゾン層破壊物質の生産は、平成7年末をもってすでに全廃されているが、過去に生産され、冷蔵庫、カーエアコン等の機器の中に充てんされた形で存在しているCFC等が相当量残されており、オゾン層保護を一層推進するためには、こうしたCFC等の回収・再利用・破壊を促進することが現在の課題となっている。1992年（平成4年）のモントリオール議定書第4回締約国会合において、CFC等の回収・再利用・破壊の推進が決定され、また、1999年（平成11年）の第11回締約国会合においても、先進国において2001年7月までにCFCの管理戦略を策定することが決定された。
我が国では、関係18省庁からなる「オゾン層保護対策推進会議」において、平成7年6月にCFC等の回収等の促進方策を取りまとめ、さらに平成9年9月に、平成7年6月の取りまとめ以降の状況の変化を踏まえたCFC等回収等の一層の促進方策を取りまとめた。本取りまとめにおいては、家庭用冷蔵庫だけでなく、カーエアコン、業務用冷凍空調機器に関しても破壊のための回収を行うこととするとともに、それぞれの機器ごとに、関係者が協力して回収等を行うための関係者の立場に応じた具体的な役割分担を含めた回収の仕組みについて考え方を示している。これらを踏まえて、これら機器のメーカー、ユーザー事業者、整備業者等を所管する省庁においては、所管する業界団体等に対して、CFC等回収等の一層の促進に取り組むよう要請を行った。また、平成9年9月には、同年4月に通商産業省が策定した「特定フロン回収促進プログラム」に基づき、関係業界より冷媒CFC回収・破壊のための自主行動計画が提出された。それらの取組の状況については、オゾン層保護対策推進会議においてフォローアップを実施している。
環境庁においては、CFC等回収システム構築のためのモデル事業の実施等により地域における効率的かつ信頼性のあるCFC等回収システムの構築を支援するためのモデル事業を実施している。
現在のCFC等回収システム構築のための取組状況は以下のとおりである。
ａ 地域におけるフロン回収等推進協議会
・地域におけるCFC等回収システムの構築と運用、関係者のコンセンサスの形成。
・運搬・保管体制整備、回収協力店制度、CFC等回収済ステッカー事業等の実施。
・全ての都道府県・政令指定都市において協議会を設置（平成11年8月）。
ｂ カーエアコンの関係業界
・平成10年1月より1都3県にて収集・運搬・移充填に係るシステムの運営を開始。
・システム運営上の問題点等を検証・改善しつつ、10年10月までに全国展開。
ｃ 業務用冷凍空調機器の関係業界
・全国28地域に、「冷媒回収促進センター」を設置。
・回収された冷媒の管理・運搬実務を行う「回収冷媒管理センター」（54か所）を設置（平成10年度末）。
ｄ 家庭用冷蔵庫の関係業界
・地域におけるフロン回収等推進協議会の取組に参画するとともに、地方公共団体等へCFC等回収機を供与・貸与。
・家電リサイクル法（平成10年6月5日公布）に基づき、平成13年4月より家電メーカー等が素材のリサイクルと併せて冷蔵庫、ルームエアコンのフロンの回収を実施予定。
こうした取組の結果、家庭用冷蔵庫からのCFC等の回収等に取り組んでいる地方公共団体数は、平成10年度末では2,620市区町村であったものが、平成11年度以降実施予定分も含めると2,859市区町村（全体の88％）となるなど、地方公共団体によるCFC等の回収は着実に進みつつある。CFCの回収率は、関係業界及び地域における回収システムが整備される時期でもあり、取組の進展がみられる関係業界及び地域があるものの全般的には低い水準であった（1-1-2表）。
一方、CFC等の破壊処理について、平成11年3月に「CFC破壊処理ガイドライン」（平成8年5月策定）を改訂するとともに、冷媒・断熱材CFC及びハロンについて破壊処理技術の実証を行うため、平成11年度、全国7つの県・政令指定都市に委託して破壊モデル事業を実施した（1-1-3表）。
フロン破壊処理施設は、平成10年度末で33施設あり（1-1-7図）、平成10年度のCFC破壊処理量は537tと平成9年度の142tに比べ約3.8倍に増加した。
（ウ）CFC等の排出抑制、使用合理化への支援対策等
CFC等の代替品を使用する洗浄設備、冷凍冷蔵関連装置等については、法人税及び所得税についての特別償却、固定資産税の課税標準の特例といった税制上の措置を講ずるとともに、これらの関係設備について日本開発銀行（平成11年10月より日本政策投資銀行）等による低利融資等の金融上の措置を実施している。
（エ）オゾン層の破壊に係る観測・監視、調査研究の推進
オゾン層の適正な保護を図るため、オゾンゾンデ、オゾン分光光度計、オゾンレーザー・レーダー、人工衛星に搭載した観測機器等を用いてオゾン層及びその破壊関連物質の観測・監視を行うとともに、オゾン層破壊機構の解明及びモデル化に関する研究、オゾン層破壊により生ずる影響に関する研究等を実施している。