1 地球規模の大気環境の保全

(1)　地球温暖化対策
ア　問題の概要
　地球温暖化の問題は、人間活動により、自然界での健全な物質の循環がゆがむことにより生じる環境問題の典型的事例である。
　大気中には、二酸化炭素、メタン、水蒸気などの「温室効果ガス」が含まれており、これらのガスの温室効果により、人間や動植物にとって住み良い大気温度が保たれてきた。ところが近年、人間活動に伴って二酸化炭素やメタン等の温室効果ガスが大量に大気中に排出されるようになった(第1-1-1図)。その結果、温室効果が強まって地球が温暖化するおそれが生じている。
　気候変動に関する政府間パネル(IPCC)の平成7年の報告によると、19世紀末以降、全球平均地上気温が0.3〜0.6度上昇した。同報告は、様々な観測事実の精査の結果、人間活動による気候の変化が既に起こりつつあることを示唆している。温室効果ガスが現在の増加率で増え続けた場合(中位であるIS92aシナリオにほぼ対応)、地表付近の大気の平均気温が21世紀末までに約2度上昇し、その後も上昇を続けることが予測(中位の気候感度のもと)されている。このような気温の上昇は、過去1万年の間に例を見ない極めて急激な変動であると考えられている。また、海面水位は21世紀末までに約50cm上昇することが予測されている。
　このような変化に伴い、人類の生活環境や生物の生息環境に広範で深刻な影響が生じるおそれがある。平成6年9月に環境庁が取りまとめた報告書「地球温暖化の我が国への影響」によれば二酸化炭素換算濃度を現在の2倍とした条件の下で、日本においても、水資源、農業、森林、生態系、沿岸域、エネルギー、都市施設、健康などの分野において温暖化が様々な悪影響を及ぼすことが予測されている。
　これらの悪影響を避けるためにも地球温暖化を防止するための対策が必要であることが世界的に認識されつつあるが、IPCCの平成7年の報告は今後の温暖化の在り方を検討する上で有用な情報を提供するものであり、大気中の温室効果ガスの濃度を安定させるためには、途上国を含めた世界全体の排出量を将来的には少なくとも1990年を大幅に下回るレベルまで削減する必要があることを示唆している。例えば、大気中の二酸化炭素濃度を産業革命前の約2倍の550ppm以下に安定させるためには、世界全体の排出量を21世紀末以降、現状より大幅に削減することが必要となる。途上国の急激な人口増加及び経済発展に伴う温室効果ガスの排出量の増加を見込むと、先進国においては、世界の排出量の抑制・削減に向けて、現状以上の一層の対策が求められる状況にある。
　これらの点にかんがみれば、温暖化の影響が顕在化し、取り返しのつかない事態が生ずる前に、予防的見地からいわゆる「ノンリグレットな対策(温暖化防止効果以外の面でも大きな効用があり、仮に温暖化が起こらなくても後悔しない範囲の対策)」を実施していくとともに、それを越えた対策を実施していくことが必要である。
　しかしながら、最も主要な温室効果ガスである二酸化炭素は、人間活動のあらゆる局面から生じるものであり、その排出の抑制・削減に当たっては、従来の公害対策とは異なった新たな対応を要する。究極的には、現代の大量生産、大量消費、大量廃棄の社会経済システムを見直し、変更していく抜本的な取組が必要となっている。地球温暖化のもたらす大きな影響とともに、その対策の困難性から、地球温暖化問題は現在の環境行政の最重要課題の一つとなっている。
イ　対策
　平成6年に閣議決定された環境基本計画では、長期的には「気候変動に関する国際連合枠組条約」(気候変動枠組条約)の究極的な目標を達成し、中長期的にはそのための国際的枠組み作りに貢献し、当面は、平成2年に策定された「地球温暖化防止行動計画」の着実な推進等を図るとの基本方針が定められている。この地球温暖化防止行動計画(平成2年10月、地球環境保全に関する関係閣僚会議決定)は、地球温暖化対策に関する我が国の基本的姿勢を明らかにしており、現在我が国では、同行動計画に基づき各種の対策が推進されている。同行動計画では、目標として「?一人当たり二酸化炭素排出量について2000年以降概ね1990年レベルでの安定化を図ること。?革新的技術開発等が早期に大幅に進展することにより、二酸化炭素排出総量が2000年以降概ね1990年レベルで安定化するよう努めること。」を掲げており、毎年度その実施状況が地球環境保全に関する関係閣僚会議に報告されている。平成8年6月には、平成6年度の二酸化炭素排出総量等及び関係省庁が平成7年度に実施した地球温暖化防止行動計画関連施策等が同閣僚会議に報告された。この報告によれば、平成6年度の我が国の二酸化炭素排出量は343百万トン、一人当たり排出量は2.74トン(ともに炭素換算)であり、平成2年に比べ一人当たり排出量では約0.15トン、総量については約2300万トン増加している。なお、我が国の二酸化炭素排出量は総量で世界の排出量の5%弱を占め、米国、中国、ロシアに次いで第4位(OECD諸国中第2位)、一人当たりではOECD平均を大きく下回るものの全世界平均の2倍以上となっている。
　また、地球温暖化防止対策の国際的な枠組みとして1994年(平成6年)3月21日に発効した気候変動枠組条約については、現行の条約上の規定が不十分とされている2000年以降の対策につき、1997年(平成9年)の第3回締約国会議で議定書その他の法的文書を採択すべく、国際的な検討プロセスが進んでいる。第3回締約国会議は、1997年12月に京都で開催されることが1996年(平成8年)7月の第2回締約国会議で決定した。
　こうした状況にかんがみ、平成8年6月の中央環境審議会から内閣総理大臣に対して報告された「環境基本計画の進捗状況の点検結果について」では、地球温暖化対策が重点項目の一つとして取り上げられた。
　平成8年度においても多くの施策が実施されたが、1997年(平成9年)12月に京都で開催される気候変動枠組条約第3回締約国会議の成功に向け、2000年以降の地球温暖化対策の議論において論点となっている諸々の事項について、具体的な検討作業を進めるとともに、引き続き国内における地球温暖化防止対策の充実強化を進めた。その主なものについては次のとおりである。
?　平成8年、内閣総理大臣により策定の指示及び承認が行われた札幌地域、四日市地域、愛知地域等の公害防止計画において、地球温暖化対策についても計画上の施策に位置づけられた。
?　地球温暖化防止対策を地域において推進していくため、地方公共団体における地球温暖化対策に関するマスタープラン(地球温暖化対策地域推進計画)等の策定に対して引き続き補助等を行った。
?　工場、建築物、機械器具に係る省エネルギー等の取組を促進するため、「エネルギーの使用の合理化に関する法律」に基づき告示で定められる判断の基準を勘案して、省エネルギーのための事業者等への指導を行うとともに、「エネルギー等の使用の合理化及び再生資源の利用に関する事業活動の促進に関する臨時措置法」に基づく承認を受けた特定事業活動(工場又は建築物における省エネルギー設備の導入)に対する低利融資及び税制上の支援等を行った。
?　廃棄物の減量・再資源化、ごみ焼却余熱・下水排熱等の有効利用を図るため、熱利用下水道モデル事業の推進及びごみ固形燃料発電事業の起債措置等を行った。
?　二酸化炭素排出低減・抑制に資する交通体系の形成のため、引き続き、物流拠点間の幹線輸送におけるモーダルシフト(鉄道輸送、内航海運等への誘導)の推進や効率的物流システムの構築等を図るとともにバイパス等の整備を行った。
　また、低公害車の公害パトロール車としての導入に対する補助の実施等低公害車の導入に対する支援を引き続き行った。
?　温室効果ガス排出の少ないエネルギー供給構造を形成するため、安全性の確保を前提とした原子力の開発利用や水力、地熱の利用、コンバインドサイクル発電、太陽光発電の導入等を引き続き推進した。
　太陽光発電、風力発電等の新エネルギー利用等については、新たに事業者などに対し具体的な指針を示し新エネルギーの利用促進を広く働きかけていく「新エネルギー利用等の促進に関する特別措置法案」を平成9年2月7日に閣議決定し、第140回通常国会に提出した。
　また、風力発電については、その普及を促進するため、新たに、とりわけ地方公共団体等が、自ら所有・管理する公共施設へ導入する際に必要な技術面、制度面の情報等を集約したマニュアルを取りまとめた。
?　国民が地球温暖化防止対策の重要性について十分な認識を持ち、二酸化炭素の排出削減の手ごたえを具体的に感じることができるような取組として、環境家計簿の記入や自動車の無駄なアイドリングの停止などの「4つのチャレンジ」を提唱し、パンフレットの配布、シンポジウムの開催等により、これらの取組への参加を促進した。
?　地球温暖化に係る不確実性を低減させ、科学的知見を踏まえた一層適切な対策を講じるため、引き続き、現象解明、将来予測及び影響評価対策に関する研究、温室効果ガスの観測並びに人工衛星等を用いた観測技術の開発を実施した。また、これら調査研究等の推進を図るため、地球環境研究総合推進費の拡充をはじめとする措置等を講じた。
?　温室効果ガスの排出抑制のためのより高度な新エネルギー技術や省エネルギー技術、二酸化炭素の固定化・有効利用等の革新的技術開発について、ニューサンシャイン計画における研究等を引き続き積極的に推進した。
?　地球温暖化防止行動計画及びこれに基づく対策の周知・普及のため、パンフレット等を配布するとともに、地方公共団体等に対しても各種会議等を通じ周知した。
?　国際協力については、引き続き、途上国に対する研修等の政府開発援助における開発途上国の支援、関係国際機関への財政的、技術的支援を行うとともに、環境庁として、平成8年11月にはフィジーにおいて、アジア太平洋地域の開発途上国における温暖化対策を支援するため、「第6回地球温暖化アジア太平洋地域セミナー」を開催した。さらに、アジア太平洋地域の途上国による国別温暖化対応戦略策定に対する支援を引き続き行った。
　また、自治体が地球温暖化対策を自主的に実施することを目的として、 平成7年10月の第3回気候変動に関する世界自治体サミット(埼玉サミット)で発足した「アジア・気候変動防止都市(CCP)キャンペーン」を推進するため、平成8年11月に、海外から9自治体、国内から31自治体の合計40自治体の参加を得て、埼玉県及び国際環境自治体協議会(ICLEI)とともに「アジア・気候変動防止都市(CCP)キャンペーンワークショップ」を開催した。このワークショップでは、各国の自治体の地球温暖化対策の取組について意見や情報交換が行われた。
?　平成12年(2000年)の目標達成期限まで残すところ5年弱となったところから、平成12年までの施策の一層の充実に向け、環境庁はじめ関係各省庁で、所要の検討が行われている。
?　気候変動枠組条約に基づく各種の取組や気候変動に関する政府間パネル(IPCC)における検討への協力を引き続き推進した。(第5章第5節1参照)

(2)　オゾン層保護対策
ア　問題の概要と現況
(ア)　問題の概要
　地球のオゾンの大部分は成層圏に存在し、オゾン層と呼ばれている。オゾン層は太陽光に含まれる紫外線のうち有害なものの大部分を吸収し、地球上の生物を守っている。このオゾン層がクロロフルオロカーボン(CFC、いわゆるフロンの一種)、ハロン、臭化メチル等の人工の化学物質によって破壊されていることが明らかになっている。オゾン層が破壊されると、地上に到達する有害な紫外線が増加し、人に対して皮膚ガンや白内障等の健康被害を発生させるだけでなく、植物やプランクトンの生育の阻害等を引き起こすことが懸念されている。
　CFCは、炭素、弗素及び塩素からなる物質であり、洗浄剤、冷媒、発泡剤、噴射剤等として、また、ハロンは、主に消火剤として、臭化メチルは主に農薬としてそれぞれ使用されている。これらは化学的に安定な物質であるため、大気中に放出されると対流圏ではほとんど分解されずに成層圏に達する。そこで太陽からの強い紫外線を浴びて分解され、塩素原子や臭素原子を放出し、この塩素原子や臭素原子が触媒となってオゾンを分解する反応が連鎖的に起こる。
　CFC等によるオゾン層の破壊は、いったん生じるとその回復に長い時間を要し、また、その被害は、広く全世界に及ぶ地球規模の環境問題である。
(イ)　オゾン層等の現況
　オゾン層は、熱帯地域を除き、ほぼ全地球的に減少傾向にあり、特に高緯度地域で減少率が高くなっている。我が国では、札幌、つくば、鹿児島、那覇及び南鳥島でオゾン層の観測が行われており、札幌上空ではオゾンの減少傾向が確認されている。また、南極では、観測史上最大規模であった過去4年と同程度のオゾンホールが平成8年にも観測されている。
　CFCの大気(対流圏)中濃度については、増加がほとんど止まっているほか、大気中寿命の短い1,1,1-トリクロロエタンについては、減少に転じている。一方、代替フロンであるHCFC-22の大気中濃度は増加しており、特に1988年(昭和63年)以降は増加が著しくなっている。いずれにしても、これらのオゾン層破壊物質の濃度は、南極でオゾンホールが観測される以前の1970年代に比べてかなり高い状況にある。
　有害紫外線については、札幌、つくば、鹿児島及び那覇の国内4地点での観測結果では、明らかな増加傾向はみられていない。
イ　対策
(ア)　国際的取組とオゾン層保護法
　オゾン層の破壊を防止するために、「オゾン層の保護のためのウィーン条約」が1985年(昭和60年)3月に、「オゾン層を破壊する物質に関するモントリオール議定書」が1987年(昭和62年)9月に採択された。我が国においてもこれらを的確かつ円滑に実施するため、「特定物質の規制等によるオゾン層の保護に関する法律」(以下「オゾン層保護法」という。)を昭和63年5月に制定するとともに(第1-1-2図)、同年9月に条約及び議定書を締結した。
　しかし、その後の科学的知見の集積により、従来の予測よりもオゾンの減少が著しく進み、従来のCFC等の規制ではオゾン層の適正な保護に不十分であることが分かり、1990年(平成2年)、1992年(平成4年)、1995年(平成7年)の3度にわたって議定書の改正等による規制強化が図られた。1995年(平成7年)の議定書の見直しでは、先進国については、HCFC及び臭化メチルの規制強化等が行われるとともに、途上国についても、すべてのオゾン層破壊物質の規制スケジュールが設定された。現在の規制スケジュールは(第1-1-1表)のとおりである。
　我が国では、オゾン層保護法に基づき、次のような施策を実施してきている
a　CFC等の製造等の規制
　オゾン層保護法では、モントリオール議定書に基づく規制対象物質(CFC、ハロン、四塩化炭素、1,1,1-トリクロロエタン、HCFC、HBFC及び臭化メチル)を「特定物質」として、製造規制等の実施により、モントリオール議定書の規制スケジュールに即して生産量及び消費量の段階的削減を行っている。この結果、ハロンについては1993年(平成5年)末をもって、CFC、四塩化炭素、1,1,1-トリクロロエタン及びHBFCについては1995年(平成7年)末をもって、既に生産・消費が全廃されており、他のオゾン層破壊物質についても、HCFCについては2020年(平成32年)、臭化メチルについては2010年(平成22年)をもって、生産・消費が全廃されることとなっている。
b　CFC等の排出抑制・使用合理化
　オゾン層保護法では、特定物質を使用する事業者に対し、特定物質の排出の抑制及び使用の合理化に努力することを求めており、そのための「特定物質の排出抑制・使用合理化指針」を告示し、その周知普及を図っている。また、指針において特に導入を図ることとしている特定フロン等の代替品を使用する洗浄設備、冷凍冷蔵関連装置等については、法人税、所得税の特別償却、固定資産税の課税標準の特例といった税制上の措置を講ずるとともに、これら関係設備について日本開発銀行、環境事業団等による低利融資等の金融上の措置を実施している。
(イ)　CFC等の回収・再利用・破壊の促進
　CFC等の主要なフロンの生産は、平成7年末をもって既に全廃されているが、過去に生産され、冷蔵庫、カーエアコン等の機器の中に充てんされた形で存在しているCFC等が相当量残されており、こうしたCFC等の回収・再利用・破壊の促進が今後の課題となっている。1992年(平成4年)のモントリオール議定書第4回締約国会合においても、CFC等の回収・再利用・破壊の推進が決議された。
　このため、我が国では、関係18省庁による「オゾン層保護対策推進会議」を設置し、平成7年6月にCFC等の回収・再利用・破壊の促進方策を取りまとめた。
　本取りまとめでは、カーエアコン等の冷媒用CFCについては、CFCの生産全廃後は、補充用CFCとして回収したCFCを充てざるを得なくなることから、市場メカニズムによる回収率の急速な向上が期待されるとする一方、廃冷蔵庫の冷媒用CFCについては、カーエアコン等と異なり、回収したCFCの再利用が困難であり、市場メカニズムによる回収の取組の進展を期待し得ないため、冷蔵庫及びCFCの製造・販売事業者、消費者、廃棄された冷蔵庫の処理者等の関係者が、協議会等の場において、CFCの回収・破壊に係る役割分担とコスト負担の在り方についてコンセンサスを形成した上で、協同協力して取組を進めることが重要であるとしている。この取りまとめの内容については、地方公共団体、関係業界に通知し、回収等への積極的取組を促した。
　この結果、廃冷蔵庫からのフロン回収等に取り組んでいる自治体数は、平成7年度末では1,051市区町村であったものが、平成8年度末現在で1,986市区町村に達しており、平成9年度以降実施予定分も含めると2,515市区町村となる見込みである(第1-1-2表)。また、フロンの回収・破壊促進のための協議会等については、平成8年度末までに設置した都道府県・政令指定都市の数は42であり、平成9年度以降には全ての都道府県・政令指定都市で設置される予定である。
　このように、CFCの回収等に取り組んでいる自治体数は着実に増加しつつあり、一般廃棄物として処理されている家庭用冷蔵庫からの冷媒用CFCの回収等については取組の着実な進展が見られつつある。しかしながら、一般廃棄物の処理ルートに乗らないものについては、協議会におけるコンセンサスの形成があまり進まず、回収率は極めて低率にとどまっているため、コンセンサス形成に当たっての基本的な考え方(役割分担とコスト負担の在り方等)をより明確にする必要があるとの声が高まってきている。
　また、カーエアコン等の冷媒用CFCについては、当初の予想に反して、?補充用CFCの入手が容易な状況にあること、?CFC使用機器の代替化の急速な進展等によりCFCの需要が高まらないこと、?中・長期的には不透明な部分もあるが当面は毎年の回収対象量が毎年の需要量をかなり上回ることが見込まれること等から、新品CFCの価格が再生品CFCの価格を下回る状況にあり、今後、市場メカニズムの活用のみによって回収率が今以上に向上することを期待することは困難な状況となっている。
　一方、フロン(CFC,HCFC)の破壊処理については、平成8年5月に環境庁においてロータリーキルン法及びセメントキルン法を中心に「CFC破壊処理ガイドライン」を策定するとともに、これに基づき、平成8年度は、北海道、東北、関東といったブロックごとに、全国で10の道県・政令指定都市に委託してフロン破壊モデル事業を実施し、ブロック内の回収フロンを集めて破壊処理を行った(第1-1-3表)。また、通商産業省においては、プラズマ法による破壊処理技術の開発を進めており、平成8年度からは、既存の産業廃棄物処理炉を活用・改修し、ロータリーキルン法によるCFCの効率的な分解処理技術の開発を進めている。さらに、触媒法等を用いた簡易型処理装置の実用化等も進んでいる。このように、破壊処理促進のための環境整備が進みつつあるところである。
　政府においては、CFC等の回収等をさらに促進するため、「オゾン層保護対策推進会議」において、平成7年6月の取りまとめ以降の状況の変化を踏まえた今後のCFC等回収等の一層の促進方策の在り方について検討を進めているところである。なお、通商産業省においては、平成9年3月に、化学品審議会オゾン層保護対策部会回収再利用等対策分科会において、「特定フロンの回収等に関する今後の取組の在り方について」をとりまとめたところである。
(ウ)　オゾン層の破壊に係る観測・監視、調査研究の推進
　オゾン層の適正な保護を図るため、オゾンゾンデ、オゾン分光高度計、オゾンレーザー・レーダー、人工衛星に搭載した観測機器等を用いてオゾン層及びその破壊関連物質の観測・監視を行うとともに、オゾン層破壊機構の解明及びモデル化に関する研究、オゾン層破壊により生ずる影響に関する研究等を実施している。