土壌環境保全対策の制度の在り方に関する検討会（第８回）会議録

【事務局】
　ただいまから第８回土壌環境保全対策の制度の在り方に関する検討会を開催する。まず、本日の配付資料の確認を行う。（資料の確認）
　本日は、原田座長、細見委員、松村委員より欠席との御連絡をいただいている。それから野口委員の代理として、同じく神奈川県の大気水質課の岸川課長代理に御出席をいただいている。そのため、今回は本検討会の開催要領に基づいて、嶌田座長代理に議事運営をお願いする。
　なお、前回、前々回の検討会の会議録については、現在、事務局の方で案を作成中であり、でき次第、先生方の方にお配りし、ご確認いただきたい。
　それでは、座長代理、議事進行の方をお願いする。

【座長代理】　
　まず、土壌環境保全対策の制度の在り方について、本日は、前回までの検討会での委員からの御意見を踏まえて議論をしたい。ただ、その前に、第６回の検討会の際に、中杉委員、林委員、細見委員、谷川委員及び野口委員の各委員の御協力の下で御検討いただいた、汚染された土地のリスク管理の考え方についての検討結果を説明してもらい、続いてその結果を踏まえて整理された中間まとめの考え方について説明してもらう。
　それでは、事務局の方から説明をお願する。

【事務局】
　（説明）

【座長代理】　
　それでは、今の説明に基づいて議論を進めるが、その前に、Ａ委員、何か補足することはあるか。

【A委員】
　２点だけ追加のコメントをしておきたい。
　まず、１点は汚染地の管理の考え方について、汚染地を動かさなければ、今のままそっとしておくと、何も問題が起きないという状況は十分考えられる場合もあるが、汚染地の改変等に伴う新たな環境リスクの発生を防止するという観点から考えると、すべての様態を考えなければいけない。そういうことでいくと、やはりそれに対応した形で汚染地を把握しておく必要がある。そのための基準のようなものは、現行の環境基準、あるいは要措置レベルというようなもので、そのまま採用するのがよかろうということと、最終的にそういうものがクリアされるまでは登録を続けるということにするべきだろうという議論をした。
　二つ目が地下水への溶出の未然防止ということだが、地下水汚染に関しては、確かに水質汚濁防止法上で浄化措置命令というのがかけられることにはなっているが、これは汚染が発生している場合に対してどうするかという話で、汚染がこれから起こるのを未然に防止するという観点では、どうしても無力な形になる。土壌もそうだが、さらに汚染が起こってしまった後というのは、汚染を未然に防止するよりもコストを要するということが１点。現行では、地下水汚染防止の観点からいくと、今の飲用の地下水の利用状況で考えていくということになる。そうすると、飲用の井戸で把握できるものだけしか処置しない。そこら辺が少し不安であるということで、土壌の汚染の観点から未然防止というのはやはり必要である。
　また一方で、土壌汚染あるいは地下水汚染があるというふうに短絡的に決めつけるわけにはいかない。もちろん浄化のコストがそれほどかからなければ、全サイトを見てやるということも可能だが、かなり浄化のコストもかかるということもあって、汚染の可能性が低い場合にはモニタリングをすることで代替していくことも必要なのではないか。
　汚染の可能性が低い場合というのは、例えば汚染物質の種類にもよるし、土壌の性質にもよる。それから地下の構造はもちろんあるし、地下の構造に入るときに地下水までの距離といったような点がある。こういうものを踏まえて、地下水を汚染する可能性が少ない場合には、地下水をモニタリングするということで安全を担保しながら、当面は措置をとらないということもあり得るのではないかという整理をさせていただいた。

【座長代理】
　では、この本日のメインテーマである土壌環境保全対策の制度の在り方についての中間まとめについて議論を行う。何か意見あるか。

【Ｂ委員】
　意見の前に調査の契機について、一定の機会をとらえてということの中身が無いように思う。ここでは有害物質を取り扱う事業場の敷地について行うということと、建物の除却時について行うということがある。これ以外に前回は具体的に事業を止めるときとか、都道府県が実際に汚染の状況を判断して調査をやるというようなことがあったと思うが、そこは何か考え方が変わったのか。

【事務局】
　今のご指摘のところについて、特に事業を止める時というのは、建物等の除却時に行うということで、そこに含めているという趣旨であって、変更ということではない。それは特に外しているということではない。

【Ｂ委員】
　非常に重要なポイントなので、そこはきちっと整理していただきたい。

【事務局】
　都道府県の方も同様に、特に前から内容が変わっているということではなく、調査は必要に応じて行うということである。

【Ｃ委員】
　技術的なことでちょっとお伺いしたい。
直接摂取の経路について、土地の利用形態にかかわらず一律のものとするということだが、先ほどの事務局の説明では、汚染地の利用形態を考慮してとしているので、どの様に考えているのかお伺いしたい。
　ついでに、直接摂取の場合と地下水経路の場合とで、直接摂取の場合は利用形態を考慮してと整理されていると思うが、地下水についても土地の利用の状況を考慮してと考えられているのか、この二つの間の整理についてお伺いしたい。
　それからもう一つ、これも言葉の問題でちょっと気になるのでお伺いしておきたいのだが、定期的なモニタリングというのがリスク低減措置として整理されるということについては、表現上少し疑問があるので、その点についてご説明いただきたい。

【事務局】
　今の御指摘については、直接摂取の土地の利用状況の考え方については、リスク低減措置の選択の中で土地の利用を考慮できるような、そういう選択を持たせるということを考えている。例えば、覆土や舗装等という措置をとるということは、そこで何らかの事業をやる場合に、例えばコンクリートによる舗装だったら、そのままの状態で事業場としての土地の利用もできるということで、その中で幅広く選択ができるのではないかということを考えている。

【Ｃ委員】
　土地の利用形態に考慮してというのは、工業用地として使うとか、商業用地として使うとか、そういう趣旨では必ずしもないということか。
　例えば舗装施設があるかということか。

【事務局】
　イメージとして、実際にそこで使われている、あるいは利用されている形態そのものが一つのリスク低減措置になり得るというような形で考えたらどうだろうかという意味である。ただ、細かなところはもう少し議論が必要だと思っているが、そういう趣旨で考えている。

【Ｃ委員】
　もう一つモニタリングについてはどうか。

【事務局】
　モニタリングが低減措置かと言われると、確かに御指摘どおりだが、表現として、例えばリスク低減監視措置みたいな表現をすると、他との整理がつきにくいので、言葉上リスク低減とさせていただいているが、気持ちの上では監視みたいなものも含まれているということである。

【Ａ委員】
　モニタリングについては、やはり、リスク低減の措置というふうに考えないといけないんだろうと思う。要するに、リスク低減というところは、きれいにすることだけがリスク低減ではなくて、暴露を防ぐということもリスク低減だから、そういうものを見つけて監視していくということは、暴露を防ぐという意味で、非常に重要なポイントなので、私はリスク低減の措置だと考えるべきだと思う。そうしないと、土壌・地下水汚染の浄化というのは非常に実行の難しい場面が出てくるので、そこまで含めてリスク低減措置と考えるべきだろう。

【Ｄ委員】
　２点質問させていただく。まず、第１点、先ほどかなり議論になったが、Ａ委員からは、基本的には、未然防止の観点から措置をしていくという御説明だったが、これは地下水汚染が生じてしまってからやれば良い、と読まれてしまう可能性があるので、そこを少し整理していただきたい。
　第２点は、対策のところに、特定な原因者が出てきたときの費用求償の話が出ているが、調査のところで調査費用について触れられていなかったので、調査でも費用がたくさん必要な場合があり、そういう場合に同じスキームできちんとその費用も求償できる方が良い。

【Ａ委員】
　最初の点は、「土壌中の有害物質が地下水を汚染する状態にまで達するときとする」というふうに考えている。
　汚染が起こった時点というのがぴたり推理できるのかどうかというのは非常に難しいのだが。
　それともう一つについて、これは周辺でということではなくて、汚染地の中で地下水を見ていくという考え方にしてある。だから汚染が周りに出てから、あるいは周りに汚染が達したときではなくて、中で見ながらという話で考えていくべきだという整理をしている。

【Ｄ委員】
　周辺ということで分けているというのは。

【Ａ委員】
　周辺に広がるのではなくて、地下水を汚染しているというのを調べるのは難しい話なのだが、汚染地の中のどこでやるかという細かい議論はまだあるが、汚染地の中で地下水への土壌からの溶出のモニタリングをしていく。だから、汚染地の土壌から地下水に達するところ。

【Ｄ委員】
　要するに汚染地においてということか。

【Ａ委員】
　基本的にはそういう考え方である。

【Ｄ委員】
　できれば、その趣旨がはっきりわかるようにしておいていただきたい。

【事務局】
　御指摘のような形で整理をさせていただく。

【Ｂ委員】
　基本的な考え方について、いろいろなところで、いわゆる土壌環境基準値を超える汚染土壌について、人の健康又は生活環境に影響を及ぼし、又は及ぼすおそれがあるという表現が前段に入ってくるが、これは少々考え方がおかしいのでは。環境基準値を超えれば、即影響を及ぼすおそれがあると表現してしまうと、ちょっとおかしいと感じる。
　それから、経団連の方の資料で、いつも申し上げているのだが、対象とする土地を限定するというところについて、いわゆる臨海の工業地帯や工専地域のように、不特定多数の人が立ち入ることがなく、地下水の飲用利用もなく、適切な従業員対策もとられており、土地の利用目的を変更するような改変がない場合には、調査の対象外とすべきであるということを申している。これは、労安法の中で、こういった有害的なものに対してきちんとした管理をする必要があるということがうたわれている。したがって、二重規制となる。
　また、こういう臨海の工業地帯や工専地域というのは、まさに事業をするためにその土地の利用目的を明確にして、その中で、ある程度いろいろなことが認められている。例えば、廃掃法で、１９９７年ぐらいの改正のときに、それまでの管理、いわゆる産廃の処理について、それまでの処理施設については遡及はしないとされ、そういう対応をとってきたという、いろいろないきさつがある。当然、工場用地以外に影響を与えるようなことは守らないといけない。外へ汚染の影響を与えることに限って法体系を整備しないと、調査のための非常に莫大な精力が費やされ、実際に人の健康という面でのリスクをきちっと管理するというところは、少し力点がおろそかになる可能性があるのではないかと思っている。
　したがって、土壌汚染の調査・浄化等の実施方法については、調査要件を限定するべきではないか。直接摂取については有害物質を扱う事業場・研究所などが、土地を改変して一般の人が立ち入るような土地に用途変更するときに実施する。また、近隣で地下水の汚染が発見された場合や、土地の履歴等から汚染が存在する可能性が高く、かつリスクが高い場合、土地の所有者が、都道府県の命令を受けて実施するという考え方は、現実に今、いろいろな地方行政等の協定の中でモニタリング等を実施していることを踏まえると、現実的であると思う。

【土壌環境課長】
　一定の基準についてであるが、一応の考え方としては、直接暴露の方は要措置レベルを基本にしており、溶出の方は、土壌環境基準を基本とするということにしている。ただし、実際の適用については、直ちに適用するということではなく、周辺の地下水の利用や実際の地下水の汚染の状況なりを見て、土壌の汚染との関係からきちっとした形で考えていくということである。
　もう１点の、対象とする土地の件については、汚染自体の把握について、土壌汚染の特質、実際に調査するときのいろいろな難しい点、実際に汚染がどういう形で起きているかを考えて、発見される契機ということを一応全部勘案している。さらには経済的な負担もあるので、そういった点を踏まえて、のべつ幕なしに調査するというような考えではなく、実際的に事業場の跡の敷地をどういう形でするか、それから、例えば売却の際に建物とか施設とか、そういったものが除去されるので、そういった一定の機会をとらまえてやるというのを考えている。
　それから、労働安全衛生法との関係については、一応トータルとして環境リスクの管理をどうすべきかという形で整理することになると考えているが、今後、事業場内の土壌汚染についてもきちんと防止なり対策が図られるということであれば、調整もあるのかなというふうに考えている。

【Ａ委員】
　外へ運び出すというのは、別な制度でということで、Ｂ委員は言われたと私は解釈しているが、外に運び出すという部分ももちろん重要な話で、それは臨海工業地帯、土地利用を改変しなくても、工場の建物を建てかえると、その土壌を掘削して汚染土を出すということも十分考えられるという意味では押さえておかなくてはいけないんだろうと思う。それは別な制度ということであるのかもしれないが。
　もう一つ、今回、少し地下水等という形で読み込み過ぎているところがあって、汚染土壌が溶出することによって外部へ出る、その辺のリスクというのは、必ずしもばかにならないという部分がある。そういう意味でいくと、地下水の場合も飲用井戸だけではなくて、公共水源を利用するということを考えて、これは必ずしも飲料水であるということだけを頭に置いているわけではない。こういう飲用しない前提の工業地帯というのは、殆ど海辺だから、汚染物質の特質とか、そんなものを考えていくと、やはり把握しておくことが必要であろう。例えば、先ほどの溶出みたな話で基準みたいなものをつくっていないから、とりあえず今の段階ではいいということにするという手もあるかもしれないが、それは早晩に入れなければいけないと、私は考えており、そういう意味では臨海工業地帯に仮にあったとしても、把握しておいて管理をしていくことが必要だろうと思う。実態的には、もちろんコストがかかるという部分についてどうしていくかということは、また別な手だてとして考えるべきで、一律にそれを外してしまうということに関しては、私は反対である。

【Ｂ委員】
　いわゆる広大な敷地の中で、局部的に汚染しているような場合、例えば溶出しているようなところを一々調べる必要はあるのか。現実論はやはり敷地の外に対して影響を与えるかどうかということで歯どめをかけていくというのが、やはり企業として一番の関心事である。中のそういう個々のものの対応をどうするかについて、企業のリスクの中で早く手を打つか、どういうやり方でやるかというようなことは、その中で経済性とか時間軸を考慮しながら考えていくわけで、実際、そういう状況を地方行政との間で、これはやはり少しリスクが高いなというようなときに、地方行政の命令を受けて実施するということで、そういう考え方をしているわけで、別に何も全部対象外というわけではない。

【Ａ委員】
　それは論理が転倒しているのではないか。基本的には地方行政の立場でいけば、事業者が自主的にやってくれるかということは別として、汚染の状況を把握することが重要。その観点から言えば、まず調査をしておかなければいけない。それは基本であって、その中で地方行政によって調査というのがどういう調査をやるのか、費用負担軽減をどういうふうにしていくか、こういう場合やらなくていいというものが出てくるんだろうと思う。

【座長代理】
　他に何かあるか。

【Ａ委員】　土壌汚染は土地の改変時に発見されることが多いためとのことであるが、この他に掘削移動に伴う新たな汚染の発生を防ぐためというのが、土地改変の際という意味での調査としては非常に重要な意味を持っている。土地改変というときが、掘削移動に伴う新たな汚染の発生が起こる一番確率の高いときなので、そういうことを加えておいたらどうかと思う。
　それからもう一つ、住民にわかりやすく説明できる人材の養成を行う必要があるとあるが、これは地方公共団体だけの仕事なのか、ちょっと気になる。

【Ｄ委員】　先ほど労安法の整理のところで議論になったと思うが、私は基本的にＡ委員の御意見に賛成で、工業地帯であっても、住居にまとまって使われているところがあるので、そういった意味で、住民の健康リスクを守るというのは非常に重要な課題だと思うし、労安法の視点と土壌汚染の視点というのは、切り口が違うのではないかと思う。例えば広大な工場敷地の非常に隅っこに従業員が立ち入らないようなところが柵でしか、要するに立入禁止みたいな立札しか立ってないというときに、いろいろと周辺住民に労安法では救えないようなところのリスクが発生しているかもしれない。そういう意味では、やはりリスクの把握は絶対必要なので、一律に落とすというのは、やっぱり問題ではないかと私自身は思う。
　もう一つ、災害対策用の井戸の話があって、あれは多分保護対象の中にないのではないかと思うし、多分土壌保護のことを考える場合にも、そういう観点はきっと必要なのかなというふうに思うので、これもつけ加えさせていただきたい。

【事務局】
　災害用井戸の取り扱いについては、ここの地下水の利用の中には飲用井戸だけではなくて、それら災害用の井戸も含めて考えていきたいと考えている。

【Ｂ委員】
　最終的な浄化のときの、いわゆる登録汚染地としての除外というか、解除される基準というのは、環境基準とか、今回説明された基準だということだが、土地の利用形態とか、周辺状況、利用状況等から環境基準とは別の値となるとの考え方についても、今後検討するということか。その辺はどういう進め方をするのか、それは全然論外だということなのかどうか、教えていただきたい。

【事務局】
　基本的には何らかの基準をつければ、それは一律に適用したいということ。その理由は、再三御指摘をいただいたり、こちらから御説明させていただいているように、リスクの措置のやり方も、何もすべて低減措置をとるだけではないということ。要するに、ある意味で登録された土地として、土砂の搬出等をチェックしていくということもあり得るということで、例えば現行の土壌環境基準を超えた土地については、そういう形で登録をし続けたらいいのではないかということでまとめをさせていただいているので、今のところ、特に土地の利用形態によって、そのときの数字を変えるということは想定はしていない。

【Ｃ委員】
　先ほどＤ委員が言われたことを事務局にお願いしたい。調査にかかる費用は、特に詳細調査についてはかなりお金がかかるが、その求償についてもぜひお考えいただきたいので、私からもよろしくお願いする。
　それから、Ａ委員にちょっとお伺いしたいのだが、先ほどモニタリングはリスク低減措置だというお話があったが、例えば都道府県の方のモニタリング調査も地下水についてはあるが、そういうものもみんなリスク低減措置というふうにお考えなのか。私の頭ではむしろ管理のような感じがするので、一応ここでお伺いしておきたい。

【Ａ委員】
　例えばモニタリングをして、汚染井戸があるということを見つけ出して、それに対して飲用を止めさせろという話は、一つの流れとしてはある。モニタリングというのは非常に重要なポイントになってくるので、地下水汚染の浄化をやるときに、最後までお金をかけてやるような対策を考えていくというふうにリスク低減措置を定義をしてしまうと、非常に膨大なお金をかけることになる。ここで対象期間の話も書いているが、対象期間といったときに、時間がかなり長くなると、非常に無駄になるので、そういう意味では、地下水の浄化に絡んだようなモニタリングだけで、あとは自然減衰していくのを管理していくことも考えられる。これは十分なリスク低減措置だと私は解釈している。

【Ｃ委員】
　それは低減の前提ではないのか。

【Ａ委員】
　リスクというのは、基本的には暴露を防ぐというのも含む。

【座長代理】
　特に何かなければ、この辺で今回の検討会は終了したい。
　御出席の委員の方のうち、時間の関係もあって御意見が言えなかった方で何か御意見がある方は、事務局の方に後で意見を送付するということにしたい。
　次回には一応の取りまとめを行うことが必要ではないかと思う。その際には事務局の方から、この中身について原田座長の御意見を伺って、御理解をいただいた上で、なおかつ、原田座長の御都合のよい日に御出席いただいて取りまとめを行いたい。委員の皆様に御異議がなければ、そういうことで事務局で取り運んで欲しい。

　　（異議なし）

【座長代理】
　特に御異議がなければ、そのように取り進めていきたい。
　では、その他として、この検討会の今後の予定などについて事務局の方から説明をお願いする。

【事務局】
　次回の日程等については、座長の方と十分連絡調整をさせていただいて、できるだけ早い時期に御連絡を差し上げたい。
　また、今、座長代理からお話があったように、何か更にお気づきの点等あったら、二、三日中に事務局の方に御連絡をいただきたい。

【座長代理】
　では、本日の検討会は以上とする。

【事務局】
　これをもって第８回の検討会を終了させていただく。