環境影響評価制度総合研究会報告書(平成8年6月)
環境影響評価制度の現状と課題について

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2.環境影響評価制度に関する内外の動向

2−1 国の制度の経緯等


(環境影響評価制度の経緯)


 我が国においては、昭和47年6月に「各種公共事業に係る環境保全対策について」の閣議了解が行われ、「国の行政機関は、その所掌する公共事業について、当該公共事業実施主体に対し、あらかじめ、必要に応じ、その環境に及ぼす影響の内容及び程度、環境破壊の防止策、代替案の比較検討を含む調査研究を行なわしめ、その結果を徴し、所要の措置をとらしめる等の指導を行なうものとする」こととされた。


 この閣議了解に沿って、昭和48年に、港湾法及び公有水面埋立法の一部がそれぞれ改正されるなど、個別法に基づく環境影響評価の制度化が進められた。また、昭和53年には、建設省により、道路、ダム、宅地開発事業、工業団地開発事業等に関し、「建設省所管事業に係る環境影響評価に関する当面の措置方針について」(建設事務次官通達)が出され、昭和54年には、運輸省により、「整備五新幹線に関する環境影響評価の実施について」(運輸大臣通達)(以下「整備五新幹線アセス」という。)が出された。


 また、民間事業については、発電所に関し、昭和52年に、通商産業省により、「発電所の立地に関する環境影響評価及び環境審査の強化について」の省議決定(以下「発電所アセス」という。)が行われた。


 一方、環境庁長官は昭和50年に中央公害対策審議会に対し、「環境影響評価制度のあり方について」の諮問を行い、同審議会は昭和54年に、速やかに環境影響評価制度の法制化を図られたい旨の答申を行った。これを受け、政府は昭和56年に「環境影響評価法案」(以下「旧法案」という。)を閣議決定し、国会に提出した。


 しかしながら、旧法案は、昭和58年の衆議院の解散に伴い廃案となり、当面の事態に対応するため実効ある行政措置を講ずるべく、旧法案をベースとして、昭和59年に「環境影響評価の実施について」の閣議決定(以下「閣議アセス」という。)が行われた。


(現行制度の枠組みと実施状況)


 閣議アセスは、多様な事業に関し包括的に環境影響評価手続を規定するものであるが、公有水面埋立法、港湾法等個別法に基づく環境影響評価手続も併せて実施されている。

 この際、公有水面の埋立については原則としてすべての事業について公有水面埋立法の手続に基づく環境影響評価が実施されているが、埋立面積が50haを超えること等、閣議アセスの対象となる公有水面の埋立については、公有水面埋立法の手続の前に閣議アセス手続が実施されることとされている。また、港湾法の体系においては、将来の港湾の姿を示すマスタープランたる港湾計画の策定に際して環境影響評価が行われることとされており、個別事業に関する環境影響評価は港湾法の体系ではなく、港湾内の事業で閣議アセスの対象となるものについて、その実施に際して閣議アセス手続が個別に行われることとされている。


 さらに、発電所は、通商産業省省議決定による発電所アセス手続に従って環境影響評価が実施されており、閣議アセスの対象事業には含まれていない。


 また、新幹線は閣議アセスの対象事業とされているが、整備五新幹線(東北新幹線(盛岡市〜青森市)、北海道新幹線(青森市〜札幌市)、北陸新幹線(東京都〜大阪市)、九州新幹線(福岡市〜鹿児島市)、九州新幹線(福岡市〜長崎市))に関し、昭和60年の運輸省通達において、整備五新幹線アセスの手続に従って環境影響評価手続が行われている事業については、引き続き当該手続に従って環境影響評価を実施することとされている。


 なお、閣議アセスの対象事業で都市計画に係るものに関しては、昭和60年の建設省都市局長通達「都市計画における環境影響評価の実施について」において、事業予定者は環境影響評価を行うのではなく、都市計画決定権者が都市計画を定める際に都市計画法の決定手続に沿って環境影響評価を行うこととされている。


 閣議アセスは、昭和61年度から平成6年度末までに、計279件が実施されており、同期間中に、公有水面埋立アセスは計34件(環境庁長官に意見が求められたもの)、港湾計画アセスは計219件、発電所アセスは計38件、整備五新幹線アセスは計8件実施されている。主要な国レベルの制度における環境影響評価の事業種別の実績は、資料1のとおりである。


(環境基本法・環境基本計画)


 平成5年に制定された「環境基本法」は、環境の保全について基本理念を定め、環境の保全に関する基本的な施策の方向性を示すものである。環境政策は、環境基本法の制定以前は、昭和42年制定の「公害対策基本法」及び昭和47年制定の「自然環境保全法」の二つの基本的な法律の枠組みに従って行われてきたところであるが、環境基本法の制定により、公害と自然の二つの枠組みを包括した、総合的な環境政策の枠組みが与えられたものである。


 環境基本法では、第4条の基本理念において、環境への負荷をできる限り低減すること等の活動が自主的積極的に行われることを通じて、健全で恵み豊かな環境を維持しつつ、持続的に発展することができる社会を構築することを旨として環境の保全を行わなければならないこと、及び科学的知見の充実の下に環境の保全上の支障を未然に防ぐことを旨として環境の保全を行わなければならないことを規定している。また、同法では、地球環境保全を環境の保全に含めて定義し、第5条の基本理念において、積極的に地球環境保全が推進されなければならないこととしている。


 さらに、同法第14条では、大気、水、土壌等の環境の自然的構成要素を良好な状態に保持すること、生物多様性を確保し多様な自然環境を地域の自然的社会的条件に応じて体系的に保全すること、及び人と自然との豊かな触れ合いを保つことを旨として環境の保全に関する施策の策定及び実施を行うべきことが規定されている。


 これらを受けて、同法第20条においては、環境影響評価の推進の規定が置かれている。同条では、「国は、土地の形状の変更、工作物の新築その他これらに類する事業を行う事業者が、その事業の実施に当たりあらかじめその事業に係る環境への影響について自ら適正に調査、予測又は評価を行い、その結果に基づき、その事業に係る環境の保全について適正に配慮することを推進するため、必要な措置を講ずるものとする」とされている。

 また、第19条では、「国は、環境に影響を及ぼすと認められる施策を策定し、及び実施するに当たっては、環境の保全について配慮しなければならない」として、施策の策定主体としての国に関する環境配慮規定が置かれている。


 環境基本法を受けて、平成6年に策定された、環境基本計画においては、第4章第1節「環境影響評価等」において、「国等の施策や事業の策定・実施に当たって、あらかじめ環境保全上の配慮を行うことは、総合的な環境保全を図るために極めて重要である。」とされ、環境保全上の配慮を一層徹底するため、[1]国の施策の策定等に当たっての環境保全上の配慮、[2]公共事業の計画段階等における環境保全上の配慮、[3]環境影響評価の実施といった施策を推進することとしている。


(行政上の手続等に関する法制度)


 近年、行政手続法、地方分権推進法をはじめとする行政の共通的なあり方を規定する法制度化が進展してきており、環境影響評価制度の検討に当たってこれらの関連諸制度を考慮することが必要となっている。


 平成5年には、許認可等の申請に対する処分、不利益処分、行政指導のあり方等、行政手続に関する共通事項を定める「行政手続法」が制定された。許認可等の申請に対する処分については、申請に対する審査基準を定め、原則として公にするとともに、標準処理期間を定める等、迅速かつ透明な処理を確保する観点からの規定が盛り込まれた。また、行政指導については、複数の者に対して行う場合、事案に応じて指針を定め公表すること、求めに応じて書面を交付すること等が定められている。環境影響評価制度は、その趣旨目的が行政手続法とは異なるものの、その検討に当たっては、透明性及び明確性を確保するという行政手続法の趣旨を踏まえることが必要となる。


 また、平成7年には、「地方分権推進法」が制定され、国と地方の役割分担等についての考え方が示されている。地方分権推進法に示された地方分権の動きについても、環境影響評価制度の検討に当たって留意することが必要となる。

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